Frontex je jednotná unijní organizace, jejímž úkolem je posílit kontrolu vnějších hranic. Funguje právě měsíc. Sama o sobě tato stráž ovšem žádnou žhavou novinkou není, navazuje totiž na bývalou Evropskou agenturu pro správu a operační spolupráci na vnějších hranicích členských států a Evropské unie, po které zdědila i sídlo ve Varšavě. Změna oficiálního názvu – a citelný přesun důrazu od „operační správy a spolupráce“ ke „stráži“ hranic – nicméně naznačuje, že s reformou přichází více než omlazující nátěr.
Federálové po evropsku
Rolí původního Frontexu bylo především zefektivňovat dohled nad unijními hranicemi. Toho se mělo docílit tím, že unijní organizace pohraničním a pobřežním orgánům jednotlivých členských států s vnější hranicí EU pomůže převzít koordinaci společných činností, poskytne informace a údaje z pozorování, případně asistuje i se svými expertními a technickými prostředky. Samotná správa, ochrana a ostraha hranic ovšem byla výhradní pravomocí a odpovědností úřadů konkrétního státu.
Dříve nezávazná doporučení Frontexu budou nyní muset státy zohledňovat povinně.
Oproti tomu nově zaváděnou Evropskou pobřežní a pohraniční stráž společně tvoří jak unijní agentura, tak i ty složky členských států, které mají střežení hranic na starosti. V praxi budou i nadále ostrahu pozemních a námořních hranic zajišťovat příslušníci místních složek, typicky tedy pohraniční policejní útvary, cizinecká policie a podobně. Vznik bezpochyby fotogenického uniformního evropského sboru pohraničních a pobřežních „federálů“ se tedy nekoná.
V pátém článku nařízení se dočteme, že „členské státy nadále nesou primární zodpovědnost za správu svých úseků vnějších hranic“. Výslovně je však stanoveno, že agentura EU a státní orgány provádějí jako sdílenou odpovědnost tzv. evropskou integrovanou správu hranic. Právě pod tímto pojmem se skrývá většina činností, které bude organizace koordinovaně vykonávat. A ruku v ruce se sdílením odpovědnosti jde také citelné posílení organizační hierarchie mezi agenturou a státními orgány. Konkrétní státní strategie budou hlavně konkretizovat, jak naplnit obecné evropské požadavky. Agentura samotná bude také provádět analýzy rizik a hodnocení zranitelnosti pro jednotlivé státy a vydávat doporučení k dalšímu postupu.
Reformovaný Frontex funguje již měsíc. Agentura ještě do roku 2020 personálně naroste, cílem je mít až na tisícovku pracovníků, půjde tedy o více než trojnásobné navýšení oproti aktuálnímu stavu. Rozpočet se ve stejném čase zvětší více než dvojnásobně, konkrétně na 322 milionů eur. Počty příslušníků národních sborů, které budou vyčleněny pro práci ve společných týmech, budou předmětem každoročních revizí a jednání. Avšak až 1500 státních příslušníků bude muset být již brzy připraveno v tzv. rezervním týmu pro rychlé nasazení, mobilizovatelném do pěti pracovních dnů. Při nasazení agenturou budou příslušníci Frontexu, na daném místě třeba provádět zásahy rychlé reakce nebo působit v podpůrných týmech pro řízení migrace.
Solidarita ano, dobrovolná už méně
Běžný postup pro povolání Frontexu předpokládá, že unijní stát, který situaci na svých hranicích nezvládá, formálně požádá agenturu o asistenci. Následně spolu dohodnou operační plán. V provádění operace si velení nad nasazeným personálem zachovávají úřady daného státu. Příkladem může být žádost státu o výpomoc při nenadálém nárůstu přeshraniční kriminality nebo při nečekaném zvýšení počtu příchozích osob na jeho území, jako tomu bylo v minulém roce v Řecku, Itálii či Maďarsku. Ve hře je nicméně i možnost zahájit zásah unijním rozhodnutím, pokud bude shledáno, že určitý stát je rizikový, protože v minulosti nenaplňoval doporučení agentury a nyní tím ohrožuje účinnost pohraniční ochrany. Dalším důvodem pro takové rozhodnutí by bylo zjištění, že nějaký stát čelí zvláštní a nepřiměřené situaci na vnější hranici, aniž by využil postupů podle nařízení o Frontexu.
Jde o obecně stanovené podmínky, jejichž přesný obsah bude nepochybně v daném momentu předmětem politické kontroverze. Prakticky však jejich naplnění bude na základě informací od agentury posuzovat Evropská komise, která své návrhy předloží ke schválení Radě, tedy setkání všech unijních ministrů vnitra. Pokud bude návrh přijat, pak současně agentuře Frontexu stanoví rozsah mandátu k zásahu a dotčenému státu povinnost s agenturou spolupracovat. Velení operacím je ovšem i tak svěřeno místním státním složkám. Jaký bude mít díky tomu stát prostor pro blokování Unií nařízených operací, není proto jasné. Obecně lze ale říct, že dříve nezávazná doporučení Frontexu budou nyní muset státy zohledňovat povinně. Nespolupracováním by státy porušily evropské právo, za což by jim mohla být Soudním dvorem uložena pokuta. Společně s reformou Frontexu došlo i k doplnění dalších schengenských předpisů. A ty nově umožňují, aby opět Rada na návrh Komise doporučila ostatním členským státům obnovit hraniční kontroly, a vyvinout tak na nespolupracující stát nátlak.
Odpor vůči návrhu Komise zasáhnout povede politická reprezentace, operační plán budou dojednávat nejspíše vysoko postavení policejní úředníci. A při praktickém provádění zásahu půjde většinou o důstojníky místních policejních či obdobných sborů. Mnohokrát omílaná potřeba evropské solidarity je v tomto provedení realizována v podobě, v níž o tom, kdo je či není adekvátně solidární, rozhodují evropské orgány a agentura. Samostatnou otázkou, která se však patrně vyjasní až mnohaletou praxí, je, kde přesně se ustálí těžiště unijního rozhodování v jednotlivých záležitostech. Zda to bude u vrcholných politických orgánů EU, s případným vlivem Evropského parlamentu, anebo přímo u agentury.
Hranice lidských práv
Jsou to právě nejasné hranice kompetencí jednotlivých zúčastněných stran, kvůli kterým bude i nadále zásadní sledovat problematiku zajišťování ochrany lidských práv při zásazích Frontexu. Evropský kontinent se bezpochyby může pyšnit jedním z nejpropracovanějších lidskoprávních systémů. Ten poskytuje ochranu na státní i mezinárodní úrovni, a samostatně také v rovině unijního práva. Předcházející fungování pohraniční ochrany však v praxi vyvolávalo situace, v nichž se osoby dotčené zásahy na vnějších hranicích EU mohly ocitnout v právním vakuu.
Důvodem byla nejasná právní odpovědnost zasahujících složek, jejichž personál podléhal různým právním režimům. Základním pravidlem nadále bude, že je nutné dodržovat místní trestní právo. Nové nařízení ale navíc přímo zakotvilo povinnost dodržování a monitorování základních práv při činnosti Frontexu. Jde o posun správným směrem. Nyní může každý, kdo byl přímo dotčen jednáním pracovníků podílejících se na společné operaci, podat stížnost na porušení základních práv k agenturnímu úředníkovi pro základní práva. Ten bude zodpovědný za vyřizování takových stížností a bude je také předávat dál buďto řediteli agentury nebo kompetentním státním úřadům. Z pohledu běžných lidí jde o praktický krok, který by jim měl umožnit podat svou stížnost na jediné kontaktní místo. Tento proces ale není upraven detailně. Proto např. neexistuje definice toho, kdo bude považován za „přímo dotčeného“. A na konečné vyřízení stížnosti nedohlíží jednotná autorita. Je pravděpodobné, že různé orgány, jimž bude úředníkem případ předán, budou případy posuzovat rozdílnými měřítky. Kupříkladu maďarský soud může stížnost žadatele o azyl na porušování lidských práv v detenčním zařízení posuzovat výrazně jinak než soud italský. Podmínky jednotlivých osob proto nebudou rovné – jak je již dnes vidět na rozdílném posuzování nároku na azyl v různých státech EU.
S opatrným optimismem bychom mohli doufat, že díky skutečnosti, že nařízení o Frontexu – a tedy unijní právo – nyní pokrývá širší okruh činností a zúčastněných složek, by nyní větší část případů měla doznat přinejmenším obecné ochrany podle Charty základních práv EU.
Migrace jako hlavní hrozba
Frontex nově nemá být pouze silovou složkou střežící přechod hranic, ale přebírá řadu úkolů v souvislosti s řízením migrace. Má tvořit mimo jiné již zmíněné podpůrné týmy pro řízení migrace, které se podílejí na organizaci hotspotů, screeningu, registraci a informování osob žádajících o mezinárodní ochranu, zejména azyl. Tyto aktivity zahrnují i navracení současných uprchlíků do jejich rodných zemí. Evropská unie přitom již jednu agenturu, která se mezinárodní ochraně věnuje, má. Proto je na místě se ptát, proč k řadě těchto činností nebyl spíše posílen existující Evropský úřad podpory azylu. Je pravda, že podpůrné týmy Frontexu mají zahrnovat i odborný personál a být koordinovány s dalšími agenturami. Důslednější organizační rozdělení kompetencí po linii záležitosti azylu oproti záležitostem ostrahy a výkonu návratů ale mohlo působit jako důležitá vyvažovací pojistka v jednotlivých sporných případech žádostí o ochranu.
Odpověď je třeba hledat ve stejné směsici důvodů, jakými bylo ospravedlněno posilnění role Frontexu vůbec. Cíle, kterých má být tímto krokem dosaženo, lze vyčíst z úvodních ustanovení nařízení. Je to především vysoká úroveň vnitřní bezpečnosti v EU se současnou ochranou svobodného pohybu v ní. Čteme-li nařízení systematicky, zjistíme, že ze všech témat spojených se správou hranic se klade největší důraz na udržení kontroly migrační situace. Mezi riziky jsou migrační výzvy opakovaně uváděny na prvním místě. Potenciální budoucí hrozby a přeshraniční kriminalita jsou až za nimi.
Poskytování mezinárodní ochrany a ochrana lidských práv mezi cíli nejsou zmíněny vůbec. Nařízení se jim sice věnuje (zvláště uznává důležitost lidských práv, kterou oproti dřívějšku posiluje), jeho vnitřní výstavba je ale zjevně tiše řadí mezi jakási omezení či komplikace při zabezpečení hranic. Přejímá tak politický narativ, který klade rovnítko mezi migraci a hrozbu pro vnitřní bezpečnost.
Autor je právník.