Koronavirus ukázal úskalí snah o centralistické řešení

Vždy čas od času, v době krize i v době pohody, se ozve hlas volající po větší centralizaci. Někdo by si mohl říct, že je to nějaká starolevicová úchylka, ale vzpomeňme si na pravicové volání po centralisticky řízeném přesunu potenciálních studentů středních škol do učebních oborů a vysokoškoláků z humanitních oborů na technické. Volání po větší centralizaci se ozývá ovšem i dnes – jako pokus o řešení problémů s koronavirem.

Lidé jmenovaní a většinou odvolatelní na žádost premiéra, velmi často jeho bývalí zaměstnanci nebo členové jeho strany, budou jen těžko jednat nezávisle a racionálně.

Zároveň vidíme, že mnoho užitečných a prospěšných aktivit se děje mimo centrálně ovládané struktury, kterých nám, přiznejme si, už stejně moc nezůstalo. V současné době se současným stylem vládnutí se decentralizace jeví jako jediné možné východisko.

Podnikání a svépomoc

Spor mezi centralizátory a decentralizátory není nic nového. Proto se již v sedmdesátých letech minulého století začali výzkumníci zabývat tím, jaké formy řízení jsou ve správě veřejných služeb lepší. Americký politický ekonom Vincent Ostrom se svým týmem na příkladu metropolitních policií prokázal, že decentralizovaná policie zaměřená na službu komunitě s různě vlastněnými laboratořemi a službami je v potírání zločinu lepší než ta centralizovaná. Z toho se vyvodilo, že to tak může fungovat i ve zdravotnictví.

Současné události přinášejí velmi pozitivní příklad decentralizace ve zdravotnictví. Je jím laboratoř Tilia dr. Soni Pekové, která vyvinula a validovala alternativní test na koronavirus. Navíc ho poskytla za cenu, která je hluboko pod cenou konkurence, a nakonec i vyvinula test, který dává k dispozici zcela zdarma. Tento příklad je jak vystřižený z dobré praxe oněch sedmdesátkových výzkumů. Ukázkové je také chování oligarchy z konkurenční firmy Vidia-Diagnostika a jeho loajálního zaměstnance, kteří se rozhodli tuto nepříjemnou konkurenci zadupat do země – zvlášť když jsou teď Andrej Babiš a Adam Vojtěch v postavení premiéra a ministra zdravotnictví.

Další důležitou výhodou decentralizace je podle mnoha autorů rozvoj kolektivní akce. Československo ve třicátých letech proslulo tím, že se díky státem podporované kolektivní akci stalo nejelektrifikovanější zemí na světě. Dnes se k této historii vracíme a v totálně dezorganizovaném vládním chaosu šijí lidé roušky pro sebe, sousedy i instituce. Přitom zvládají organizovat i distribuci a zajišťování materiálu i ochotných pracovních sil. Lékaři si mezitím budují v akci Zet, tedy zadarmo, podtlakovou místnost nebo zavádí monitoring v izolacích, kde dosud nefungoval.

Ukazuje se tak, že decentralizované chování je efektivnější než centralizovaný chaos. S tím ovšem všichni souhlasíme. Nicméně si musíme položit relevantní otázku. Do jaké míry může být decentralizace skutečně lepší než centralizace, respektive jak dosáhnout vyváženosti mezi těmito dvěma stavy.

K decentralizaci privatizací

V roce 2007 Marek Švehla v Respektu oslavoval privatizaci nemocnic jako „revoluční rozhodnutí středočeského kraje“ s tím, že „menší nemocnice patrně zruší drahý provoz, který pacienti až tak nevyužijí, třeba infekční oddělení“. Ale i Švehla si uvědomil, že toto řešení má svá velká úskalí, a proto je hned uvádí na pravou míru. „V tu chvíli ale může nastoupit stát, říct – tuhle specializaci si přeji zachovat, a na provoz infekčního v privátní nemocnici připlatit. I tak to vyjde levněji než ‚socialistický‘ pád do dluhů.“ Nicméně tím sebe i čtenáře Respektu dostal do těžko řešitelné pasti. Na jedné straně je lepší privátní vlastník – většinou zahraniční, nezřídka sídlící v daňovém ráji, který racionálně uzavírá infekční oddělení, aby na nemocech pacientů co nejvíce vydělal. Na druhé straně je tu stát, který stojí podle Švehly za problémy ve zdravotnictví, ale musí být natolik chytrý, aby věděl, kdy které firmě přispět na to, aby zajistila veřejnou službu. Pokud je stát neschopen zajistit první, kde se vezme jeho schopnost zajistit druhé?

Studie o decentralizaci zdravotnictví se věnují samozřejmě také otázkám privatizace a podnikání v oblasti zdravotnictví. Pokud jde o privatizaci, jsou zkušenosti velmi smíšené a nejednoznačné. Shoda snad panuje jen v tom, že privatizované jednotky jsou efektivnější a výkonnější, ale méně spravedlivé. Přeloženo do běžného jazyka: lépe vydělávají, ale zhoršuje se jejich dostupnost širokým vrstvám.

Nejhorší variantou je privatizační decentralizace spojená s politickou centralistickou mocí. Je to vlastně varianta protekcionistického kapitalismu, který nastiňuje Švehla. Nemocnice budou vydělávat na čem se dá, ale ztrátové činnosti jim budou hradit daňoví poplatníci. Tak to vidí také například Michael Pánek z ODS, který požaduje dotace pro privátní nemocnice.

Polycentrizace a kolektivní akce

Představy úplné centralizace i decentralizace jsou spojeny s naivními ideologickými věroukami, že stát a jeho aparát vše vyřeší, nebo naopak, že vše vyřeší privatizace a trh a stát bude hrát jen roli toho, kdo financuje ztrátové podnikání. Kritici oprávněně poukazují na to, že decentralizace má vysoké náklady, snižuje akceschopnost a koordinaci v dobách krize a ztěžuje komunikaci mezi jednotlivými aktéry.

Kritici centralizace zase vidí problém v tom, že  centrální řízení není schopné řešit žádnou komplikovanější situaci, protože k tomu prakticky nemůže mít ani kompetence, ani dostatek relevantních informací. Už otcové kybernetiky poukazovali na to, že hierarchické centrální řízení, jakkoli schopné a s relativně přesnými informacemi, prakticky není schopné učinit správné rozhodnutí. Počet pravděpodobnosti správných rozhodnutí se zvyšuje tím, čím více autonomních jednotek do rozhodování zapojíte a čím více informací z různých zdrojů dostanou. Ideální by tedy bylo, kdybychom byli schopni rozhodovat všichni společně a všichni si předávat potřebné informace. Asi tak, jako fungují buňky a jimi tvořené orgány uvnitř našeho těla.

Uklidnit nás může, že i bez tohoto ideálu můžeme celkem dobře řešit naše společné problémy. Je ovšem třeba širšího zapojení do rozhodování. Pokusy o centralistické řízení končí často autoritářskými manýrami, zatímco bezbřehá decentralizace vede k chaosu.

Místo nefunkčního centralismu a chaotické decentralizace potřebujeme polycentrické rozhodování. To vytváří síť autonomních center, která rozhodují ve vzájemné spolupráci i konkurenci a mají funkční mechanismy pro řešení konfliktů. Zároveň se jejich pravomoci a odpovědnost překrývají a tím i doplňují.

Příkladem polycentrického řešení krize je situace ve Vídni mezi zářím a prosincem 2015. Tehdy tam dorazilo na tři sta tisíc uprchlíků. Na vrcholu krize přijíždělo denně na nádraží Hauptbahnhof a Westbahnhof přes šest tisíc uprchlíků. Masová migrace představovala obrovskou humanitární a logistickou výzvu. Desítky tisíc uprchlíků potřebovaly denně jídlo, přístřeší, lékařskou pomoc, dopravu a péči. Celkem bylo za 73 měsíců v 73 krizových útočištích započítáno přes 1,3 milionu přenocování. Tehdy vznikl mezioborový polycentrický kolektiv, v jehož centru stálo devět klíčových aktérů: správa města Vídně, městská agentura zodpovědná za koordinaci sociálních služeb, místní záchranná služba, policie, armáda, Rakouské spolkové dráhy, dvě hlavní nevládní organizace (Caritas a ASB) a občanský start-up Train of Hope. Samotný soubor autonomních hráčů byl charakterizován množstvím hodnot, struktur a motivů. Zatímco například armáda, jejíž kuchyně poskytovaly jídlo, je organizací vyškolenou pro nouzové situace, Train of Hope (která měla operační velení nad hlavním nádražím) původně neměla žádnou formální strukturu, natož operační postupy nebo protokoly. Je důležité, že žádná ústřední autorita tento kolektiv neřídila, takže musel vzájemně koordinovat rozhodnutí a jednání. Přitom ukázal pozoruhodnou míru účinnosti: žádný z tří set tisíc uprchlíků nemusel spát bez střechy nad hlavou a všichni dostávali základní péči, doprava na požadované cíle byla organizována hladce a život ve Vídni pokračoval bez větších přerušení.

Úplné centralizace po česku

Česká cesta vede ale dál přes centralizaci, která kulminuje v orgánech, jež jsou na vládě přímo závislé, jako je Bezpečnostní rada státu či Ústřední krizový štáb. Lidé jmenovaní a většinou odvolatelní na žádost premiéra, velmi často jeho bývalí zaměstnanci nebo členové jeho strany, budou jen těžko jednat nezávisle a racionálně. Přitom improvizace občanů a jejich kolektivní akce je jedinou nadějí na cestu z krize.

V polycentrické vizi by ministerstva a vláda měly garantovat koordinaci a tvořit strategie, za jejichž realizaci by byly odpovědné nezávislé státní agentury s nezávislým systémem volby vedení a správních rad, které by nemohly být vládou řízeny ani odvolány. Regionální a obecní zastupitelstva by měla být partnery i oponenty jak pro strategické plánování, tak pro praktickou realizaci. Nedílnou součástí by měly být i spolky a akademický sektor. Všechny tyto orgány by měly vytvářet možnosti pro to, aby se každý ochotný občan mohl zapojit alespoň svým poradním hlasem a byl brán vážně. Zatímco ministerstva se mohou radikálně zmenšit, státní agentury mohou sídlit v různých krajských městech a lépe tak reflektovat potřeby většiny občanů.

A jaký by to mělo dopad na řešení krize, jako je ta současná? Vláda by nebyla v pokušení vytřískat politický kapitál, jak se to bohužel nyní děje. Krizové štáby by byly sestaveny na základě kompetencí profesionálních agentur, organizací a akademie a nemuseli by se v nich angažovat zpívající právník či šéf agrobyznysu. A obyvatelé by měli více prostoru pro vlastní angažmá. Jejich aktivity by se tak staly součástí řešení problému. Nebyly by už užitečné jen navzdory státu, ale tvořily by dohromady systém – staly by se jeho součástí.

Jak řekla politická ekonomka Elinor Ostromová ve své nobelovské přednášce v roce 2009: „V posledních padesáti letech bylo cílem veřejné instituce nutit či postrkovat jednotlivce tak, aby dosáhli lepších výsledků. Rozsáhlý empirický výzkum mě však vede k tvrzení, že hlavním cílem veřejné politiky by měl být rozvoj institucí, které dávají prostor tomu, co je v lidech nejlepší.“

Autor je odborník na regionální rozvoj a organizování komunit.