Foto Yann Forget, Wikimedia Commons (CC BY-SA 3.0)
Média, politici i veřejnost dnes často kritizují Světovou zdravotnickou organizaci (WHO). Především za to, že údajně straní Číně, nekriticky přejímá její informace a celkově podcenila rozsah a nebezpečí epidemie SARS-CoV-2. Že má Čína na WHO značný vliv, bylo patrné nejpozději koncem ledna, kdy se uvažovalo o vyhlášení stavu mezinárodní epidemiologické nouze (Public Health Emergency of International Concern – PHEIC). WHO tehdy jeho vyhlášení zvažovala, ale Čína se proti tomu ohradila. Organizace tedy návrh stáhla a stav nouze vyhlásila až o týden později, kdy už byl rozsah pandemie neoddiskutovatelný.
Důležité ale není jen kriticky reflektovat to, co se děje právě teď (tedy že WHO je vůči Číně nekritická a jde jí na ruku), ale hlavně proč k tomu vůbec dochází. Jak už to u mezinárodních záležitostí bývá, příběh je komplexnější, než se na první pohled zdá, a kontext je v těchto případech hodně zásadní. Vědět, proč Čína tak zdatně manipuluje s WHO, je rozhodně důležitější než opakovat, jaký tweet čínské vlády WHO sdílela.
Byla by chyba nad WHO zlomit hůl. Pokud vyklidíme pole a necháme mezinárodní organizace státům, které je chtějí zneužívat pro své zájmy, nic dobrého to nepřinese.
Jak WHO vlastně funguje? Není to nezávislá organizace existující v politickém vakuu, jakou se snaží být třeba Červený kříž. Tomu do výběru nových členů představenstva nemůže nikdo mluvit. WHO je naproti tomu přímo řízena členskými státy skrze World Health Assembly (WHA), což je jakýsi zdravotnický ekvivalent Valného shromáždění OSN, který určuje agendu WHO. Vlády členských zemí na tato shromáždění vysílají své delegace v čele s ministrem zdravotnictví. Hlasy členských zemí se zde volí představenstvo WHO včetně generálního ředitele a výkonné rady. Není to tedy nevládní nezisková organizace (Non-Governmental Organization, NGO) jako třeba výše zmíněný Červený kříž, ale mezinárodní vládní organizace (International Governmental Organization, IGO), kterou skrze WHA ovládají členské země. To je důležité si zapamatovat.
Instituce z optimistické doby
Důležité je také pochopit, jak WHO vlastně pracuje a jaký má mandát. Příběhy velkých mezinárodních organizací včetně WHO začínají v optimistické a na mezinárodní kooperaci zaměřené době konce čtyřicátých let. Ve druhé světové válce si svět sáhl na dno a snažil se nalézt způsoby, jak dalším podobným dějinným tragédiím zamezit. Víru vkládal do mezinárodních institucí typu Organizace spojených národů. WHO vznikla v dubnu 1948 a navazovala na předválečnou Zdravotnickou organizaci Společnosti národů. Hlavním účelem WHO tehdy byla především koordinace mezinárodního úsilí v boji s infekčními chorobami, jako jsou neštovice, tuberkulóza nebo malárie.
WHO se nakonec stala jedním z klíčových aktérů při vymýcení neštovic. Jde o dobou ilustraci způsobu, jak WHO funguje. Nepřispěla velkými finančními částkami, nezajistila nejvíc lékařů a lékařského materiálu, neposkytla ani nejvíc výzkumných kapacit. Dosáhla ale toho, že se všechny subjekty, které těmito položkami mohli přispět, skutečně domluvily a postupovaly koordinovaně. Oproti jiným mezinárodním institucím totiž WHO disponuje především takzvanou „měkkou silou“. Může světové veřejnosti něco doporučovat, přesvědčovat ji a žádat, vydávat stanoviska a říkat, že je něco špatný nápad. Ve výsledku je ale odkázaná na ochotu členských států spolupracovat, případně může apelovat na mezinárodní společenství, aby tyto státy k něčemu přimělo. Sama o sobě ale nemůže na nikoho uvalit sankce nebo vynucovat poslušnost.
SARS a prasečí chřipka
Současná role WHO v boji proti pandemiím začala v roce 2003 při první epidemii závažného onemocnění dýchacích cest, které později dostalo název SARS. WHO tehdy jednala iniciativně, a i když k tomu neměla přímo oficiální zmocnění, pomocí doporučení a sdílení informací, které by se jinak vlády snažily zamlčet, se jí povedlo epidemii zvládnout, než se stihla pořádně rozšířit. Ne všichni z toho byli tehdy nadšení. Hlavně Čína a Kanada, kterých se protiepidemická opatření nejvíce dotkla, hodně protestovaly. Obecně ale ve světě převládl názor, že WHO odvedla dobrou práci a měla by takto působit častěji.
Boj s pandemiemi se tehdy oficiálně stal jedním z úkolů organizace. Jenže se záhy projevila odvěká Achillova pata mezinárodních organizací, a to nechuť národních vlád se k čemukoli zavazovat a jejich tendence horlivě si střežit své pravomoci. Členské státy tedy s velkou pompou pověřily WHO, aby řídila světové protiepidemiologické úsilí a připravila směrnice, kterými se mají země povinně řídit, ale už jí nedaly žádnou pravomoc tato nařízení jakkoliv vymáhat: WHO vydá směrnice, stát je musí de iure poslechnout, ale když to neudělá, WHO s tím nic nezmůže.
O něco později, v roce 2009, přišla pandemie prasečí chřipky způsobené virem A subtypu H1N1. WHO zareagovala vcelku pohotově – pět týdnů od prvního potvrzeného nakaženého vyhlásila stav ohrožení veřejného zdraví mezinárodního významu a celkově se snažila zopakovat úspěch z roku 2003. Pandemii, která se rozšířila do 168 zemí světa s konečným skóre 1,6 milionu nakažených a 18,5 tisíce mrtvých, se nakonec povedlo zvládnout. WHO už za to ovšem tolik chvály nesklidila.
Nohy ji podrazila dvojce zákonitostí, které hrály proti ní. První můžeme označit jako paradox epidemiologie. Pokud něco uděláte dobře, svět se to nedoví. Vidět je jenom to, když něco uděláte špatně. Dobře zvládnutá epidemie se pozná tak, že má velmi mírný průběh a ve výsledku to vypadá, že vlastně o nic nešlo. Druhým faktorem je tendence chválit opatření ze strany států, kterých se epidemie nijak nedotkne, takže jsou uchráněny jak před nemocí, tak před ekonomickými škodami, které zavedená opatření způsobují. Naopak země, na jejichž ekonomiku opatření tvrdě dopadnou, je často silně kritizují. V roce 2003 to byla Čína a Kanada, v roce 2009 už to byla většina států. Prakticky celý svět kritizoval WHO za to, že ztropila mnoho povyku pro nic a způsobila „nesmírné ekonomické škody“ (zní vám to povědomě?). Státy tak výrazně omezily její financování. Rozpočet WHO prakticky z roku na rok skokově klesl o desítky procent. Co si pod tím představit? WHO dnes hospodaří s ročním rozpočtem čtyři miliardy dolarů, zatímco její americká federální obdoba, organizace Centra pro kontrolu a prevenci nemocí (CDC) má roční rozpočet přes jedenáct miliard.
Čína rozšiřuje svůj mezinárodní vliv
K současnému stavu ale vedl také posun v politice západních států. Posledních deset let přineslo odklon od důvěry v mezinárodní instituce typu OSN, EU, NATO nebo právě WHO. Ukázalo se to v dění kolem Brexitu, ukazuje se to i během prezidentského mandátu Donalda Trumpa. Zatímco Spojené státy v čele s prezidentem Trumanem kdysi patřily mezi nejhlasitější zastánce OSN a jejích agentur, dnes patří mezi jejich nejzarputilejší kritiky. USA byly v roce 2018 zvoleny s tříletým mandátem do výkonné rady WHO, prezident Trump ale dodnes výkonem této funkce nikoho nepověřil. Nyní přišel s návrhem zastavit financování WHO, dokud organizace nepodá „uspokojivé vysvětlení“ svého počínání. To může znamenat další díru v rozpočtu WHO v řádu desítek milionů dolarů, ale také větší odstup USA od mezinárodního dění. Dobře to zapadá do nastupujícího paradigmatu návratu k národním státům. Mezinárodní organizace nás prý stojí příliš mnoho peněz a dávají nám příliš málo. Mluví nám do toho, co máme dělat, a bude asi nejlepší, když si to uděláme po svém a lépe. Tento sentiment je populární nejen u českých voličů.
Čína naopak touží po rozšiřování svého mezinárodního vlivu, což dobře vidíme i v Česku. Díky překotným investicím ve státech jihovýchodní Asie a Afriky konstantně upevňuje svou geopolitickou pozici. Zároveň Čína usiluje o změnu své reputace totalitního státu v progresivní zemi, která klade mimo jiné velký důraz na veřejné zdraví. A k tomu jí můžou sloužit právě instituce jako WHO a OSN, v nichž Západ pomalu vyklízí pozice. WHO tak skutečně tančí, jak Čína píská. Dělá to prostě proto, že Čína do mezinárodních institucí trpělivě investuje a má ve World Health Assembly momentálně převahu nad ostatními uskupeními. Současný generální ředitel WHO Tedros Adhanom byl zvolen právě s podporou Číny a států v její sféře vlivu. Jeho současné chování můžeme chápat buď tak, že splácí dluh svému podporovateli, nebo že se svými slabými kartami hraje chytře a Čínu, která zpočátku tvrdě odmítala s mezinárodním společenstvím jakkoliv spolupracovat, přesvědčil k alespoň částečné kooperaci. Ve výsledku je to ale jedno. Skrze svůj vliv ve WHO hájí Čína své ekonomické zájmy (protože omezení obchodu a pohybu osob by na ni mělo tvrdý dopad) a WHO ji nemá jak přinutit k poslušnosti, i kdyby k tomu měla vůli.
Nevyklízejme pole
Můžeme se na to dívat taky jinak. Čína teď dělá v podstatě totéž, co dělal desítky let Západ, když měl na směřování WHO zásadní vliv. Využívání WHO k ochraně vlastních ekonomických zájmů není nic nového – například USA se v roce 2018 pokusily zablokovat rezoluci WHO o prospěšnosti kojení ve snaze hájit zájmy amerického průmyslu na výrobu kojenecké stravy. Takové uvažování ale není moc konstruktivní. Nečestnou hru není možné omlouvat tím, že někdo jiný se dřív choval taky nečestně. Stejně tak ale není konstruktivní, když křičíme, že je nějaká instituce prohnilá a zkorumpovaná, jen když v ní získá navrch někdo, kdo se nám nelíbí. Nebylo by taky dobré zaměňovat příčinu za následek a usilovat teď o odvolání generálního ředitele WHO. Jako symbolické gesto by to zřejmě zafungovalo, ale s jeho odchodem čínský vliv na WHO a WHA nezmizí. Pokud se nám geopolitický vliv Číny omezit nepovede, budeme ho muset vzít jako hotovou věc a naučit se ho nějakým způsobem vyvažovat.
Byla by chyba nad přešlapy Světové zdravotnické organizace mávnout rukou. Ani WHO sice nemá křišťálovou kouli, ale mnohým se dalo předejít. Způsobila je nerozhodnost, špatně nastavené pravomoce nebo právě čínský vliv. To je potřeba si přiznat. Stejně tak by ale byla chyba nad WHO zlomit hůl a na mezinárodní instituce jako na nástroj pro řešení globálních problémů kvůli tomu zanevřít. Koneckonců samotná pandemie SARS-CoV-2 ukazuje, jak moc je silná, nezávislá a efektivní mezinárodní organizace tohoto typu potřeba. Taková instituce totiž může boj proti podobným nemocem celosvětově koordinovat a do budoucna – tedy opakovat „mnoho povyků pro nic“, které ale zamezí vzniku skutečně rozvinutých pandemií. Žádná jiná zdravotnická organizace nemá takový záběr jako WHO. Nedokáže ale naplnit svůj potenciál bez politické vůle členských států. Pokud vyklidíme pole a necháme WHO státům, které ji chtějí zneužívat pro své zájmy, nic dobrého to nepřinese. Musíme vidět nejen to, jaká WHO je a jaké chyby dělá, ale taky to, čím by mohla být a co by nám mohla přinést. Tak jako to viděli naši předkové po druhé světové válce.
Autor je student 3. lékařské fakulty UK a národní koordinátor pro lidská práva a mír v mezinárodní organizaci studentů medicíny IFMSA.