Stavba pojišťovny v Karlíne. Foto Aktron, CC BY 3.0
Sněmovna před třemi týdny schválila ve třetím čtení návrh stavebního zákona. Závažné kritice i pandemii navzdory. Dopředu počítá s tím, že Senát návrh pravděpodobně zamítne, ale poté bude přehlasován. Její postup připomíná urputnost vzteklého dítěte, které se snaží si něco vynutit, i když už samo ví, že to je hloupé. Návrh zákona je tak neuvěřitelně špatný, že nad tím zůstává rozum stát. To už vláda musí dávno vědět. Slíbila ale, že nový stavební zákon bude. A tak bude.
Při jeho přípravě byla porušena demokratická pravidla a došlo ke střetu zájmů. Návrh zákona totiž nepřipravilo ministerstvo pro místní rozvoj, ale místo toho uzavřelo memorandum o jeho přípravě s Hospodářskou komorou. A tak ho napsali sami developeři. Vláda jej navíc v Poslanecké sněmovně projednávala v pandemickém režimu, kdy byla přítomna vždy jen polovina poslanců – jeden z nejdůležitějších a nejsložitějších zákonu prostě spěchal. Dohody se Svazem měst a obcí, ministerstvem kultury či životního prostředí ve výsledku ignorovala.
Experiment, který naše vláda chystá, je absurdní snad ve všech ohledech a nemá v zemích Evropské unie obdobu.
Když se ministryně Kláry Dostálové na semináři v Senátu ptali, jestli bude hlasovat pro vládní návrh zákona nebo pro komplexní pozměňovací návrh skupiny poslanců kolem Martina Kolovratníka, odpověděla, že pro oba. Nakonec byl schválen právě tento komplexní pozměňovací návrh. Bez možnosti připomínkování a projednávání s příslušnými místy. Bez analýz a důvodové zprávy. Bez posouzení Legislativní radou vlády. A bez posouzení jeho dopadů. Návrh, o kterém se proslýchá, že je opět z pera Hospodářské komory, tedy přesněji řečeno advokátů, kteří rovněž sídlí v budově Florentina.
Místo zrychlení paralýza
Alespoň ministr kultury Lubomír Zaorálek dodržel slovo, a když návrh zákona překročil z pohledu ochrany památek poslední přípustný kompromis, hlasoval proti a přesvědčil k tomu i většinu poslanců ČSSD. Naopak ministr životního prostředí Richard Brabec (ANO) vytrvale mlčel a následně hlasoval pro, ačkoli zákon v podstatě likviduje ochranu životního prostředí. Návrh zákona nakonec prošel díky podpoře poslanců ANO a SPD. Těm očividně nevadí, že je z pera developerů, že zásadní připomínky v průběhu projednávání padly pod stůl, že ho kritizují snad všechny relevantní strany ani že neexistují podkladové analýzy či hodnocení jeho dopadů. Bude-li takový postup přípravy zákona legitimizován jeho vstoupením v platnost, bude to další smutná zpráva o tom, čeho je naše vláda schopná. Jeden ze svých největších přešlapů schválí těsně před svým potenciálním koncem. Nový stavební zákon je totiž skutečně precedentem nehodným vyspělé demokratické země. Podle odborníků jsme tu takový průšvih při přípravě zákona ještě neměli.
To vše se děje pod záminkou nutnosti zjednodušit a zrychlit stavební řízení. Údaj o jeho dnešní průměrné délce ale vychází ze žebříčku Světové banky, který však uvádí součet všech zákonných lhůt v povolovacím procesu – tedy maximální dobu trvání řízení. Navíc se údaje netýkají rodinných domů, o kterých se v médiích mluví nejčastěji, ale skladových hal. S praxí tak nemá mnoho společného. Šokující číslo nám řekne pouze to, za jak dlouho se u nás povolí stavba skladové haly, když se všechny lhůty vyčerpají v plné délce. Stavby se u nás schvalují sice dlouho, alarmující údaje přebírané médii však nejsou správné. Místo zavádějících informací by stálo za to podívat se, proč tomu tak je. To, že počet dní navyšuje nutnost absolvování procesu EIA, tedy posouzení vlivů na životní prostředí, je v pořádku. Tento proces nás řadí mezi vyspělé země, které se dopady na životní prostředí zabývají.
Zrychlení ani zjednodušení stavebních řízení nový stavební zákon stejně nepřinese. Zavádí totiž novou dvojkolejnost státní správy – k některým záměrům se bude vyjadřovat odborník integrovaný do stavebního úřadu, k jiným bude dávat stanovisko neintegrovaný odborník. Marketingový slogan „jeden úřad, jedna stavba, jedno razítko“ je prázdnou reklamní frází. Digitalizace je nedomyšlená, v praxi bude nejspíše vypadat jako skenování papírových dokumentů. Lepší vymahatelnost lhůt se do zákona nedostala, chybí opravné prostředky v případě jejich nedodržování. Přesun tisíců zaměstnanců a naprostá změna jejich kompetencí dle dopadové studie ministerstva vnitra nejenže vyjde na miliardy, ale paralyzuje rozhodování o stavbách minimálně na jeden rok. Zákon tak nebude plnit ani to jediné, co se stále dokola omílá – nezrychlí a nezjednoduší stavební řízení.
Bez názoru odborných organizací a veřejnosti
Pryč od stavebních řízení a jejich délky. Ve stínu tohoto mediálního highlightu zůstávají mnohem podstatnější věci: systém územního plánování, systém státní správy, ochrana životního prostředí či radikální zásahy do práv veřejnosti i jednotlivých vlastníků. Co nám tedy nový stavební zákon přinese?
Především sebere kompetence odborníkům i samosprávě. O kácení stromů, ochraně vod, zabírání zemědělské půdy, stavební uzávěře či asanaci území budou nově rozhodovat pouze stavební úřady, ve kterých budou působit i odborníci na oblasti, jako je ochrana přírody, a odborné organizace budou vynechány. Rozhodující slovo budou mít i při výstavbě v národních parcích. Dle analýzy parlamentního institutu takový systém „ochrany“ veřejného zájmu ve stavebních řízeních nemá v Evropě obdoby. Pozměňovací návrh protikorupčních opatření připravený platformou neziskových organizací Rekonstrukce státu, aby úředníci-odborníci rozhodující o těchto specifických oblastech podle své specializace nebyli podřízeni předsedovi stavebního úřadu, neprošel. Posílit individuální odpovědnost úředních osob, transparentnost rozhodování a důslednější ochranu veřejných zájmů se nepodařilo.
Zákon také sebere práva veřejnosti i všem vlastníkům potenciálně postiženým novou stavbou. Ti nově nebudou moci podat k návrhu územního plánu či jeho změně námitky, ale pouhé připomínky. Rozdíl mezi připomínkami a námitkami je přitom zásadní. O námitce musí být rozhodnuto zastupitelstvem (orgánem, který územní plán či jeho změnu schvaluje) a rozhodnutí odůvodněno. Navíc pokud ten, kdo námitku podal, není spokojen s jejím vypořádáním, může svá práva hájit u soudu. Taková možnost u připomínek neexistuje. Veřejnost i vlastníci tak budou de facto vyloučeni ze spolurozhodování územním plánu.
Horká novinka – nejvyšší stavební úřad
Jak konkrétně se pak nový stavební zákon může projevit? Například v definici obytné místnosti byl zrušen požadavek na normové denní osvětlení. Pokud tedy budete mít alespoň miniaturní větrací okénko, můžete nově bydlet třeba ve sklepě. Co na tom, že normy na osvětlení byly stanoveny hygienickými limity kvůli dopadům na lidské zdraví?
Jednou z mála pozitivních změn je, že se v zákoně nově objevuje pojem zelená infrastruktura. Odborníci dlouhodobě zdůrazňují, že je potřebné, aby zeleň byla považována za veřejnou infrastrukturu stejně jako infrastruktura dopravní či technická a aby o ní bylo uvažováno jako o uceleném systému. Obce tak budou moci v případě potřeby regulovat využití pozemků, případně je vykoupit. Škoda jen, že se do zákona nedostala širší definice pojmu, kterou navrhovali poslanci Dana Balcarová a Lukáš Černohorský, ale definice předložená ministryní Klárou Dostálovou a Petrem Dolínkem, jež bude hůře aplikovatelná pro systém zeleně ve městech.
Zákon pak také chystá nejrozsáhlejší reorganizaci státní správy od roku 2000. Zrušeny mají být stavební úřady spadající pod obce v přenesené působnosti státní správy a mají být nahrazeny nezávislými státními stavebními úřady na úrovni okresů. Připomeňme, že okresní úřady byly zrušeny při našem vstupu do Evropské unie kvůli požadavku, aby byla státní správa na stejné úrovni jako samospráva. Pokud se má nyní rušit státní správa na nejnižší úrovni, je to stejně absurdní, jako kdybychom řekli, že nebudeme mít ministerstva, ale jen vládu. Důvodem pro takto rozsáhlou reorganizaci je argument, že úředníci jakožto zaměstnanci obce nemohou být nezávislí.
Zlepší se situace, když budou stavební úřady nově podléhat nejvyššímu stavebnímu úřadu, který povede předseda jmenovaný a odvolávaný vládou? Ani v tomto případě se nepodařilo do zákona prosadit protikorupční pojistku, aby se rozdělení posuzovaných záměrů dělilo – mezi jednotlivá oddělení Nejvyššího stavebního úřadu a Specializovaného a odvolacího stavebního úřadu tak, aby bylo zabráněno „jakýmkoli účelovým zásahům do přidělování případů jednotlivým úředníkům“.
Jak to dělá Německo
Hraje se skutečně vabank s nejvyššími kartami. Budou odborníci, nově integrovaní do stavebního úřadu, vůbec schopni něco prosadit? Jejich stanoviska mají být nezávazná. Budou moci samosprávy ignorovat názor veřejnosti i práva vlastníků ohledně podoby územního plánu? Může být pomocí Nejvyššího stavebního úřadu, v jehož gesci budou velké infrastrukturní stavby, prosazena proti vůli pražské samosprávy vládní čtvrť v Letňanech? Podaří se přesvědčit úředníky-zaměstnance obcí, aby se stali úředníky-zaměstnanci státu? Budou úředníci Nejvyššího stavebního úřadu skutečně nezávislí? Experiment, který naše vláda chystá, je absurdní snad ve všech ohledech a nemá v zemích Evropské unie obdobu.
V současné době se připravuje změna stavebního práva také v sousedním Německu. Tam ovšem probíhá legislativní proces zcela jinak. Velká pracovní komise je tu složená ze čtyřiceti zástupců všech možných zájmových skupin. Tvoří ji úředníci, právníci, architekti, urbanisté, ochránci přírody, politici spolkové úrovně, místní samospráva, akademici, zástupci technických profesí a samozřejmě také developerů a hospodářské komory. Ano, v Německu není hospodářská komora jediným členem přípravného týmu, ale jedním ze čtyřiceti členů pracovní skupiny.
Tato pracovní komise se schází dva roky ve zhruba dvouměsíčních intervalech, během nichž jsou plněny jednotlivé úkoly posouvající přípravu do další fáze. Výsledkem je krátký a jasný seznam doporučení, co by se mělo změnit. Stavebního zákona se přitom týká pouze několik z nich. Zbytek jsou rady obcím a dalším aktérům, jak využít stávající zákon, například upozornění na to, které nástroje nejsou využívány, případně by mohly být využívány lépe. Těch několik málo doporučení, jež nakonec případně vyústí ve změnu konkrétních paragrafů stavebního zákona, bude nejprve několikrát veřejně projednáno. V Německu by totiž nikoho nenapadlo hodit pouhých čtrnáct let starý, navíc mnohokrát novelizovaný zákon do koše. A už vůbec ne bez důkladné analýzy jeho kvality a posouzení dopadů takto zásadní změny.
Co bude po volbách
Proč se tedy do takto překotné změny hrneme? A proč si experiment nebere za vzor žádný ze systémů fungující v okolních zemích? V době koronavirové pandemie, nastupující ekonomické recese, krize bydlení, změny klimatu a krize důvěry ve stát? Nový stavební zákon v předkládané podobě je to poslední, co bychom mohli v tuto chvíli potřebovat. Je nesrovnatelně horší než zákon stávající.
Jaký by tedy měl nový zákon být? Měl by především umožnit digitalizaci státní správy. Garantovat kvalitní zapojení veřejnosti v procesech. Posilovat ochranu kulturního a životního prostředí. Pak by umožňoval zlepšování kvality života v našich městech, přičemž by se soustředil také na jejich adaptaci na změnu klimatu. Potřebujeme i možnosti pro řešení bytové krize, a tak by nový stavební zákon měl propojovat územní a strategické plánování, které jsou dnes často mimoběžné. To vše by měl řešit tak, aby naše města i krajina nejen odolaly tlaku globálního kapitálu, ale aby ho dokázaly využít ve svůj prospěch.
Zákon by měl proto zlepšovat podmínky pro dvouúrovňové územní plánování tak, aby územní plán byl koncepcí rozvoje a aby byly více využívány regulační plány. Ty mají totiž hned několik výhod: stanovují poměrně podrobné podmínky vycházející z lokálních specifik, a tudíž předcházejí sporům v následném územním řízení, které tak může proběhnout mnohem rychleji, protože vše podstatné již bylo stanoveno. Zákon by měl také ošetřit možnosti závazků developerů tak, aby byly využitelné ku prospěchu veřejného sektoru. A v neposlední řadě by měl nastavit pravidla, která vytvoří rovné podmínky pro malé i velké hráče a budou transparentní, závazná a především vymahatelná.
Takový zákon teď ale nevznikne. Cesta jeho vzniku bude pravděpodobně složitější. Bude vyžadovat mnohaoborový a mnohaúrovňový dialog, který nás po mnoha hodinách jednání dovede k široké shodě nad podobou věcného záměru zákona. Ano, skutečně demokratické procesy jsou někdy náročné a zdlouhavé. Dokud toho ale nebudeme schopni, stačí nám docela dobře zákon stávající. Tak špatný totiž zase není. Rozhodně je lepší než návrh zákona, který leží na stole. Jak upozornil na semináři v Senátu právník Petr Svoboda: „Tento zákon má v DNA zakódováno, že ho psali developeři, to žádný pozměňovací návrh nezmění.“ Nikdo zodpovědný, kdo chce v naší zemi po podzimních volbách vládnout, nemůže pro nový stavební zákon v předkládané podobě zvednout ruku a vzít si dobrovolně ten strašlivý průšvih na triko.
Autorka je architektka a spolupracovnice organizace Arnika.