Foto Apolena Rychlíková
Kolik nových míst ve školce či škole bude potřeba pro nové obyvatelé Bubnů-Zátor? Jakou zátěž pro kapacity zdravotnických služeb přinese zástavba lokality Nákladového nádraží Žižkov? Kolik nových obecních bytů potřebují městské části ideálně vytěžit z transformačních ploch na Praze 6, 7 či 10? O kolik zvýší náklady na údržbu a řízení okolního dopravního systému nová čtvrť Smíchov City? Takové externality lze poměrně spolehlivě finančně vyčíslit, predikovat či nasimulovat, málokdy se o tom ale veřejnost dozví. Města se tyto výdaje snaží dlouhodobě a neúspěšně umořit na vlastní pěst. A města, tedy především daňoví poplatníci, si je také zaplatí. Jakou část těchto externích nákladů by ale měli nést ti, kteří na zastavování území vydělávají? Tato otázka nebyla donedávna v české veřejné diskusi téměř přítomná. Doba se ale mění, a i developeři pomalu vystupují z pohodlného stínu privilegovaných vlastníků. Praha tedy přistoupila k tvorbě dokumentu, který přináší pravidla rozložení části (ne)finanční zátěže z obcí také na developerské subjekty.
Mezi městem a developery
Schválená Metodika spoluúčasti investorů na rozvoji území hl. m. Prahy (dále Metodika či Metodika kontribucí), byla vytvořena týmem kanceláře prvního náměstka primátora pro územní rozvoj Petra Hlaváčka. Pátá, finální verze dokumentu přináší definici systému finančních i nefinančních náhrad, které jsou podložené pravidly, právními analýzami a oponenturami renomovaných právních subjektů. Ty se vztahují zejména k možnostem soukromoprávních smluv a memorand mezi městem, městskými částmi a developery, jež by tyto náhrady a plnění měly kodifikovat. Pokud dokument projde hlasováním zastupitelstva hlavního města Prahy, nastane zástupcům města závazná povinnost postupovat podle schválené Metodiky a městským částem budou vymezená pravidla doporučena. Kromě poměrně srozumitelného vysvětlení variant spoluúčasti investorů, stanovuje Metodika i dvě hladiny plnění (700 a 2300 korun), které investoři odvedou městu či městské části za metr čtvereční hrubé podlažní plochy (dále HPP) v zastavovaném území.
Ve Francii či Nizozemsku tak místní samosprávy dokážou povinnými dohodami s developery získat i desítky procent nových bytů do své správy nebo do zvýhodněných nájmu.
Hlavním důvodem vzniku Metodiky je, že během změn územního plánu často dochází k zásadnímu zvýšení HPP, a město pak dlouhodobě není schopno z tohoto zvyšování rentability pozemků čerpat zdroje na potřebnou infrastrukturu, obsluhu a služby, natož pak na vlastní rozvoj. V praxi to například znamená, že město si osobuje právo vyžadovat ekvivalent poměrné části zisku, který investoři mají z toho, že postaví na parcele budovu (sazba 700 korun). Pokud budou chtít postavit například o sedmdesát bytů více, než dovolují regulativy v územním plánu, bude HPP po změně podléhat sazbě 2300 korun za metr čtvereční. Tento zisk může být buď uhrazen finančně, nebo odečten formou protiplnění – tedy mimo jiné výstavbou základní občanské vybavenosti, úpravou veřejných prostranství, uspořádáním mezinárodní architektonické soutěže, přenecháním pozemků či převodem části postavených bytů na město. Potud jde o princip chvályhodný a správný. Realita bude ale trochu složitější.
Zahraniční inspirace a domácí praxe
V mnoha evropských zemích je už desetiletí běžné, že investoři, kteří chtějí ve městech stavět, uzavírají s nimi smlouvy na základě ad hoc dohod či předem daných právních pravidel. Ve Francii či Nizozemsku tak místní samosprávy dokážou povinnými dohodami s developery získat i desítky procent nových bytů do své správy nebo do zvýhodněných nájmu. Ve Vídni mají podobné pravidlo, podle kterého musí být při změně funkčního využití pozemku 66 procent bytů v novém objektu převedeno do režimu dotovaného bydlení (více o dalších opatřeních Vídně zde a zde). Města i investoři v těchto zemích ví, že dohoda se nakonec vyplatí všem stranám, neboť hodnota území stoupá s tím, jak přívětivá lokalita zde vznikne. To vše se navíc děje v prostředích, kde poměr soukromého a veřejného vlastnictví není zdaleka tak vychýlený ve prospěch soukromníků jako v České republice.
V Praze jsme proto v naprosto odlišné situaci. Diskuse s developery jako by donedávna ani neexistovala. Extrémním případem je právě ekonomicky atraktivní Praha, kde dlouhodobá absence koncepčního plánování v kombinaci s tržními tlaky rozparcelovaly rozvojová a transformační území města mezi velké developerské subjekty. Rezignace několika za sebou jdoucích establishmentů na jakékoli vyjednávání směřující ke vzniku funkčního města vytvořila z územně rozvojových aktivit „nehybný systém“, s nímž se současné vedení Prahy snaží zoufale skoncovat. Pravidla hry ale doposud určují především vlastníci potažmo developeři, jejichž jediným zájmem je rychlá maximalizace zisku.
Poslední léta přinesla řadu proměn a některé developerské subjekty dokonce začínají alespoň rámcově chápat svoji společenskou roli a výsostnou pozici, díky níž se často velmi výhodně dostaly k pozemkům s potenciálem závratných zisků. Společnosti jako Sekyra Group či Trigema se tak během nedávné doby pustily do příprav projektů, jejichž součástí bylo i plánování s občany. Nepřipravenost developerů na střet s každodenní realitou běžných Pražanů a Pražanek, ale vedla spíše k inscenované participaci (odborně tzv. tokenism participation), která ve výsledku developerský byznys jen posvětila iluzí občanské dohody.
Proč spoluúčast?
Jako další nástroj narovnání vztahu mezi obyvateli měst a developery pravděpodobně vznikla i myšlenka kodifikovat podmínky pro spoluúčast investorů, kteří chtějí stavět na území Prahy. Dosavadní úsilí směřující k lepší spolupráci všech subjektů bylo roztříštěné. Městské části uplatňovaly vlastní různorodé přístupy, a to od Prahy 13, kde se s developerům nadbíhalo i spoluinvesticí obecních peněz, až po Prahu 7 či Prahu 3, které spoluúčast investorů různými formami vyjednávají už delší dobu. Praha 10 dokonce vytvořila metodiku vlastní, která není volně dostupná, její kontury lze ale nalézt zde. O všeobecných principech potřebné spoluúčasti investorů navíc vznikl obsažný a speciální díl podcastu Bulvár s Eliškou Vejchodskou.
O co vlastně v případě Metodiky kontribucí jde? Myšlenka spoluúčasti vychází z faktu, že každá nová stavba ve městě zatěžuje nejen okolní území rostoucími nároky na dopravu, sociální a zdravotní infrastrukturu a další potřeby nutné pro fungování městské společnosti. Lze tak docela dobře spočítat, jakou zátěž přinese zdravotnickému systému 25 tisíc nových obyvatel či jaké budou časem jejich nároky na místa v jednotlivých stupních škol. Daleko hůře se ale tyto poznatky přenáší na řadu dalších těžko odhadnutelných budoucích nákladů obcí i státu. Stěží se totiž dopočítáme, kolik nás časem bude stát například léčba respiračních a kardiovaskulárních onemocnění způsobených intenzivnější dopravou v okolí nové obytné čtvrti. Například Dánové ale podobné ukazatele umí spočítat dokonce oficiálně.
Nejprve je třeba namítnout, že do procesu vzniku Metodiky nebyla vůbec připuštěna veřejnost. Není ani zřejmé, zda na tvorbě dokumentu spolupracovali třeba demografové či sociální vědci, kteří by byli schopni predikovat, jakým formám plnění je třeba dát do budoucna větší prostor. Budiž, Metodika kontribucí zůstává bytostně politickým dokumentem, který byl projednán v expertním kruhu mezi politiky, stavebními odborníky a právníky. Kostra dokumentu je v podstatě adekvátní, pojmenovává většinu základních problémů a navrhuje řešení.
Hlavní problém Metodiky pak spočívá v navržených parametrech, což kritizuje i společná tisková zpráva spolků Arnika a AutoMat. Město definovalo kontribuce tak, že bude neustále tahat za kratší konec. Úskalí spočívá především v tom, že ceny za metr čtvereční neodpovídají potřebám města. Nezachrání to ani chvályhodně přidaná klauzule o každoročním navyšování hladin kontribucí o výši inflace. 700 za základní a 2300 za navýšenou kapacitu území je ve velkých oblastech, jakými jsou i zmíněné Bubny-Zátory, žalostně málo. Tento nedostatek se snažilo řešit doporučení Svazu městských částí, které prosazovalo 2000 korun za metr čtvereční už v nižší sazbě, ale neuspělo. Nové a centrálně doporučené částky přesto vytváří jakýsi precedens, podle kterého by městské části neměly žádat více. To zužuje manévrovací prostor těch městských částí, které byť jen rozjednaly vyšší developerskou spoluúčast. 700 a 2300 korun navíc platí plošně, nehledě na to, o jak velké území a developerský subjekt se jedná. Velcí developeři, kteří zastavují statisíce metrů čtverečních za jeden odvedou stejně jako malý investor, který chce například rozšířit podlažní plochy svého objektu třeba o 250 metrů.
Co to znamená v praxi?
Je tedy skvělé, že Metodika přináší městu a městským částem možnost získat peníze, pozemky, občanskou vybavenost či obecní byty – vzhledem ke stanovené výši kontribucí to ale i u tak velkého developmentu, jakým je Nákladové nádraží Žižkov, bude znamenat dohromady cca 1,5 miliardy korun. Může se zdát, že to není málo: jedná se o výstavbu, pozemky a projekt pro jednu školu, pět školek, vybudování a pozemek parku, drobnou sociální infrastrukturu a úpravy veřejných prostranství. Součástí plnění jsou i byty v ceně okolo 40 milionů, což znamená asi pět bytů specifikace 2+kk. Městská část samozřejmě zvolí tuto variantu, protože potřebuje především navýšit kapacitu školských zařízení. Město a městské části ale ponesou ještě další náklady na funkčnost území. Podle dostupných verzí výpočtu budou stát Jarovská třída, tramvajová trať, stavba ZŠ Habrová, výstavba bytů z fondu dostupného bydlení a další potřebné počiny více než 2,5 miliardy korun. Další nevyčíslené dopady na zdravotnický systém, řešení bytové situace, a externality z dopravního zatížení také ponese výhradně město a stát. Tato skutečnost poukazuje na jednostrannou perspektivu Metodiky, která se v zásadě ptá na to, co město nabízí developerům. Proč Metodika striktně nestanovuje principy kontribucí i v opačném gardu? Tedy například kolik by měli developeři odvést, pokud město na přilehlých pozemcích postaví něco, co atraktivitu místa zvýší? Příkladem může být plánovaná budova Vltavské filharmonie, dobré napojení na MHD či kvalitní školská i zdravotnická zařízení v okolí projektu. Například v Dublinu to praktikují už několik let (více zde).
Mohli bychom pak konečně vyčíslit i financování dalších návazně vznikajících problémů, které bude muset nakonec řešit město z veřejných peněz, jako jsou například náklady na veřejné zdraví, řízení dopravního systému, zvyšující se ekologická stopa, boj s tepelným ostrovem. Za ty developeři sice zčásti zaplatí svými daněmi, bude to ale dost? Proč tyto nepoměry naše města ani stát neumí spolehlivě definovat? V současné pražské situaci se tak odráží fenomén, který Samuel Stein popisuje jako „property contradiction“, tedy stav, kdy developeři požadují co nejnižší daně, odvody a plnění, ale zároveň po státu požadují co největší servis a výhody z hlediska uživatelnosti svých projektů od napojení na městskou infrastrukturu a vybavenost po zmírňování externalit atd.
Pro začátek dobré, co ale bude dál?
Metodika spoluúčasti investorů představuje přelomový dokument a je nadějným mezníkem v dějinách porevolučního rozvoje Prahy. Její současná pravidla ale podle prvních příkladů nedovolují získat z území finance ani protiplnění, které by byly adekvátní společenské zátěži, jíž projekty přinášejí. V blízké budoucnosti zůstává velkým a zatím nezodpovězeným rizikem především vztah Metodiky a vznikajícího Metropolitního plánu hl. m. Prahy (dále MPP), který má nahradit stávající územní plán. Volná pravidla MPP mají totiž ulehčit byrokracii a eliminovat nutnost změn územního plánu. Pokud by se logika tvorby výše plnění z metru čtverečního HPP nezměnila, Praha by tak prakticky mohla přijít o možnost vybírat plnění ve vyšší hladině 2300 korun za metr čtvereční. Odvod 700 korun za metr čtvereční by se pak až příliš podezřele blížil 500 korunám v nižší sazbě, kterou developeři prosazovali původně. Hrozí tedy, že by tímto trikem prakticky dosáhli svého.
Nezbývá než doufat, že podobně jako v otázce inflace, zůstane metodika otevřeným dokumentem, díky čemuž se konečně podaří dosáhnout zásadnějších úspěchů na poli dostupného bydlení. Obecní byty Praha zoufale potřebuje a vlastním developmentem deficit nedožene, a proto v budoucnu městu nezbyde nic jiného než získávat byty ze soukromých rukou. Dokud ale kontribuce nedosáhnou vyšší míry, budou mít vždy přednost školy a školky a bytový fond města bude nadále stagnovat. Budeme mít sice „krásné“ město, otázkou ale zůstává, kdo v něm bude žít. Palčivost tohoto stavu si navíc musí uvědomit i developeři, i oni by totiž měli mít zájmem na sociální různorodosti obyvatel jednotlivých lokalit, protože jen takové dokážou být funkční a živé.
Za spolek AutoMat členové a členky Laboratoře udržitelného urbanismu (LAB).