Pochod „Město je pro všechny” v březnu 2017. Foto Gabriella Csoszó / FreeDoc
Příběh začíná v rozvířených devadesátých letech, kdy různé znevýhodněné skupiny – Romové i Neromové s nízkými příjmy žijící v pronajatých státních bytech, squatteři nebo lidé bez domova – požadovali řešení problémů s bydlením. Ve druhé polovině devadesátých let hnutí vstoupilo do fáze institucionalizace: byl zaveden systém péče o lidi bez domova a zahájila se advokační činnost. Organizace občanského sektoru i komunity musely čelit tomu, že se stát pokoušel řešit krizi bydlení vyloučením romského obyvatelstva, a současně si uvědomovaly, že tato špatně řešená bytová krize vytváří úrodnou půdu pro etnické konflikty.
V roce 1988 nájemné takřka přes noc vzrostlo šestinásobně, což vedlo ke všeobecné nespokojenosti, v níž se otázka veřejného bydlení stala hlavní mobilizující silou.
Po roce 2000 vznikl státem financovaný program, který měl odbourávat segregaci v bydlení, a objevila se aktivistická mládež kritizující globalizaci. Po roce 2008 se sociálně nejdeprivovanější skupiny opět ozvaly. Levicové skupiny organizovaly a aktivizovaly i lidi bez domova a nájemníky státem vlastněných bytů, zatímco zadlužení majitelé nemovitostí prosazovali své zájmy prostřednictvím pravicových organizací. Tyto okruhy příznivců se zřetelně vymezovaly na základě politické ideologie. Maďarské levici se nakonec nepodařilo poradit si s nejzásadnějším bytovým problémem dekády – s následky globální finanční krize.
Příběhy lidí bojujících za spravedlivější bydlení odhalují rozpory demokraticko-kapitalistické transformace a poukazují na projevy společenského řádu, v němž marginalizované skupiny a jejich spojenci stojí proti politickým a ekonomickým zájmům orientovaným na zisk.
1989–1995: Zachraňte vše, co se zachránit dá!
Dostupné bydlení bylo pro režim státního socialismu jedním z hlavních zdrojů legitimity. Vedení strany usilovalo o zajištění pro občany přijatelných podmínek prostřednictvím systému státního bydlení, státních stavebních půjček a udržování nízkých nákladů na bydlení. Od počátku osmdesátých let, kdy ekonomika výkonnostně slábla, postupně klesala výstavba a systém státního bydlení se stával čím dál méně udržitelným. Špatná správa také vedla k chátrání kolektivního vlastnictví. Desetitisíce bytů se vylidnily a nájemné častěji rostlo. Kromě toho hroutící se socialistický systém postupně přestal podporovat ty, kdo bydleli na dělnických ubytovnách. V roce 1988 nájemné takřka přes noc vzrostlo šestinásobně, což vedlo ke všeobecné nespokojenosti, v níž se otázka veřejného bydlení stala hlavní mobilizující silou.
Nájemníci se začali rychle a ve velkém organizovat. 12. srpna 1988 bylo v Budapešti založeno Sdružení nájemníků (Lakásbérlők Egyesülete) a během několika měsíců se členská základna rozšířila na tisíce lidí po celé zemi. Místní pobočky prosazovaly spravedlivější státní bydlení a protestovaly proti zvyšování nájemného a zanedbávání renovací. Desítky nájemnických komunit převzaly od státu správu svých bytů a vytvořily samosprávné nájemnické svazy. Vedle toho vůdčí osobnosti celorepublikového vedení této organizace opakovaně varovaly, že nástup trhu a likvidace státního bytového fondu budou mít katastrofální následky. V roce 1989 se na této platformě krátkodobě zformovala i širší koalice, do níž se zapojili také lidé se zdravotním postižením, důchodci a odbory.
Souběžně avšak samostatně vytvořili roku 1989 romští nájemníci a squatteři Výbor proti ghettu (Gettóellenes Bizottság) v Miškovci. Šlo o reakci na plán místní samosprávy vystěhovat a odsunout romské obyvatele do osady mimo město – tedy vlastně do ghetta. Jeden z představitelů romské komunity svolal romské i neromské intelektuály z Budapešti a společně naplánovali kampaň, aby vystěhování zabránili. Spojenci vytvořili skupinu, která prozkoumala situaci a zjistila, že na předměstí se nikdo stěhovat nechce. Většina rodin měla zároveň konkrétní nápady, jak stav bydlení zlepšit, pokud by k tomu měla sociální a administrativní podporu. S pomocí spojenců výbor dokázal zmobilizovat veřejnost na úrovni celého státu a donutit úřady, aby od plánu upustily. Vystěhování se podařilo zabránit a místo toho se rozvinula alternativní řešení bytové situace.
V menším měřítku na krizi poukázali i lidé bez domova, když v Budapešti zorganizovali 29. listopadu 1989 demonstraci. Požadovali využití prázdných bytů a tříčlenná delegace předala petici vedení města. Socialistické vedení, které se už tehdy potýkalo se slabou legitimitou, napjalo síly, aby zmírnilo chudobu a zabránilo eskalaci napětí. Od 30. listopadu začala strana předávat charitativním organizacím nevyhovující budovy, některé bez topení a teplé vody. První nouzová obydlí tak vznikla v přímé reakci na tento protest lidí bez domova. Řada demonstrujících se snažila udržet protestní vlnu i nadále a stávkovala na budapešťském nádraží Dély, kde několik dnů takticky blokovala pokladny. Požadavek lidí bez domova, kteří chtěli stabilní bydlení (nikoliv jen provizorní přístřešky), podpořilo i několik dalších malých protestů na různých místech Maďarska.
Naději a úsilí udržet robustní státní bytový fond zděděný z éry státního socialismu a zreformovat jeho správu narušil kapitalistický rozvoj měst a privatizace. Jen v rozmezí let 1990 a 1992 bylo prodáno asi 30 procent fondu (210 tisíc bytů). Privatizační horečka nakonec dolehla i na členy Sdružení nájemníků, kteří se přeorientovali na vyjednávání příznivých podmínek rozprodávání bytů. Naproti tomu chudým a nízkopříjmovým skupinám se dostávalo jen velice málo profesionální, ideologické a politické podpory, která by pomohla proměnit jejich iniciativy do organizací se silnou veřejnou vazbou. V podstatě je smetla kapitalisticko-demokratická transformace.
1995–2002: Éra institucionalizace
Kolem roku 1995 už bylo zřejmé, že na změnu režimu nejvíce doplatilo romské obyvatelstvo. Zatímco u neromských rodin chyběl aktivní příjem ze mzdy třetině, u romských šlo o více než polovinu. Jejich zbídačení se projevovalo i v otázce bydlení, neboť většina Romů žila buď v chátrajících vesnicích bez dostatečné vybavenosti, nebo se stěhovala do slumů ve městech. V časech státního socialismu se po dekády lidem, kteří neměli bydlení, skýtala realistická možnost obsadit některé z mnoha prázdných státních bytů. Často se jednalo o plesnivějící, neutěšené byty v dezolátním stavu, do nichž nikdo jiný nechtěl. Běžná praxe bývala, že obecní orgány tyto squattery nevyklízely bez zajištění náhradního ubytování. Od poloviny osmdesátých let se ale situace začala proměňovat. Přestože se squatteři rekrutovali z nejrůznějších sociálních skupin, vystěhovávalo se na základě etnicity: úřady mnohem častěji vypuzovaly romské rodiny původem z venkova, které přišly do hlavního města kvůli zhoršující se hospodářské situaci.
Vyhánění chudých – často romských – obyvatel z měst, kam utíkali před bídou venkova, samozřejmě nebylo řešením. Lidé vytlačení z jednoho okresu se objevili jinde, v jiném bezútěšném maloměstě nebo vesnici. Dopady jsou ještě zřetelnější dnes, kdy vidíme, jak nucené vystěhovávání prohloubilo beznaděj deprivovaných regionů. Nadace pro občanská práva Romů (Roma Polgárjogi Alapítvány), založená 9. května 1995, reagovala na bezprostřední následky této nezvládnuté krize bydlení. I s nepříliš početným personálem poskytovala individuální právní pomoc a sociální práci stovkám lidí, jimž hrozilo vystěhování. Primárním cílem bylo jednání s obecními samosprávami s přímým zapojením těch, jichž se situace týkala. Jako poslední možnost se využívaly i protesty a taktiky blokování prostřednictvím lidského řetězu. Ačkoliv byla nadace napojená na několik romských komunit a dostávalo se jí značné mediální pozornosti, neměla k dispozici dostatečné zdroje, které by umožnily organizovat masivní grassrootovou základnu. Kvůli tomu se jí nepodařilo zmobilizovat dost lidí v roce 2005, kdy představila celonárodní advokační kampaň usilující o zákaz vystěhovávání bez adekvátního náhradního bydlení.
Navzdory rostoucím obtížím lidí s nízkým statusem se počet organizací zapojených do konfliktu za účelem sociální změny snížil. Očekávání dárců ohledně institucionalizace (tedy registrace organizace, zavedení formalizovaného účetnictví atd.), byrokratizace spojená s fungováním organizací a rostoucí hodnota expertní role – zejména v souvislosti s blížícím se vstupem do EU – vytvářely na občanské iniciativy tlak, aby se staly nevládními organizacemi. Některé z těchto nově institucionalizovaných subjektů se staly stabilními a spolehlivými pilíři hnutí za bydlení, ale vystavovaly se zároveň riziku, že se jejich pracovní úsilí rozptýlí kvůli břemenu finančního přežití a že budou muset fungovat projektově a transakčně ve vztahu k beneficientům. Na druhou stranu však organizování a udržování komunitní základny vyžadovalo specifické odborné a finanční zdroje, které by jinak nebyly k dispozici.
2002–2008: Kritika globalizace a místní inovátoři
Od konce devadesátých let vedla hospodářská stabilizace v Maďarsku k boomu hypoték a výstavby bydlení. Vznikl tržní systém financování bydlení, díky němuž se bydlení zpřístupnilo lépe situovaným rodinám. V nultých letech začaly iniciativy na přestavbu měst vytlačovat nízkopříjmové skupiny a vypuzovat z prostoru města lidi bez domova. Řada historických budov byla ponechána v havarijním stavu kvůli realitním spekulacím. Jako protiváhu těmto trendům zavedla vláda progresivní systém dávek a zahájila menší desegregační program na zlepšení nevyhovujících bytových podmínek Romů. Podle údajů ze sčítání lidu z roku 2011 existovalo ve více než sedmi stech obcích po celém Maďarsku téměř 1 400 převážně romských segregovaných čtvrtí nebo enkláv s nevyhovujícím bydlením, které obývalo 280 až 300 tisíc lidí. Během pěti let trvání programu získalo podporu pouze několik stovek rodin.
Celosvětovou liberalizaci trhů a obchodu, k níž docházelo už od sedmdesátých let, tedy neoliberální globalizaci, kritizovala antiglobalizační hnutí. V Maďarsku se jako první z nich chopilo tématu bydlení Humanistické hnutí (Humanista Mozgalom) a v roce 2004 založilo dobrovolnickou síť nazvanou Lidé z ulic (Az Utca Embere). Pořádali každý rok celonoční demonstrace s účastí lidí bez domova a požadovali ústavní zakotvení práva na bydlení. Kapitalistické ovládnutí prostoru vyznačující se gentrifikací a spekulacemi s nemovitostmi kritizovala i anarchistická uskupení jako Skupina Centrum (Centrum Csoport), založená rovněž roku 2004, jejíž aktivisté čtyřikrát okupovali vybrané budovy.
Od městské levicové subkulturní scény byly ale odpojené romské komunity, které po svých obcích požadovaly, aby s pomocí státních dotací desegregovaly vyloučené lokality a pomohly romským rodinám s přestěhováním do nejbližších vesnic a měst. Tyto iniciativy jako Organizace Romů obce Szomolya (Szomolyai Cigányokért Szervezet), Egerský fond pro podporu chudých (SZETA Eger) nebo Svaz zástupců a podporovatelů romské menšiny v župě Novohrad (Nógrád Megyei Cigány Kisebbségi Képviselők és Szószólók Szövetsége) však často narážely na odpor komunálního vedení krajně pravicové strany Jobbik i některých obyvatel. Pro mnohé z těchto romských organizací se protestem stalo i pouhé požadování státní podpory. Po úspěšném zvládnutí místní situace se jim nicméně opakovaně podařilo zajistit ubytování pro některé romské domácnosti, které původně bydlely segregovaně v nevyhovujících podmínkách.
V polovině nultých let už existovala komplexní krajina občanských subjektů a iniciativ, mezi nimiž byly profesionální organizace zaměřené na advokační činnost, místní inovátoři i antiglobalizační aktivistické skupiny, které propojily téma bytové nouze s kulturou radikálního protestu. Kromě toho se rozvíjel státní systém řešící bezdomovectví, přestože bylo nutné neustále usilovat o zlepšení jeho podmínek. Ovšem tento dojem širokého hnutí se silnou strukturou byl do určité míry klam. Aktéři nepostupovali jednotně, někdy je odcizovaly odlišné strategie, taktiky i vyjadřování. Hnutí se nepovedlo zarámovat sdělení nebo vytvořit narativ, k němuž by se mohla vztáhnout větší část společnosti včetně statisíců lidí žijících v nestabilním nebo nevyhovujícím bydlení.
2009 až současnost – Marginalizovaní a jejich spojenci
Koncem nultých let se stále nabízelo jen málo řešení dostupného bydlení a vláda se obracela na trh, který měl zvýšit počet vlastníků bydlení. Poté, co začaly být půjčky ve forintech příliš nákladné kvůli okázalým státním výdajům, nahradily je levnější půjčky v cizích měnách. Jejich obliba prudce rostla, domácnosti ale činila zranitelnými vůči nedbale regulovaným finančním trhům a rizikům vyplývajícím z kolísání směnných kurzů. Tisíce lidí byly vystěhovány z domovů následkem globální finanční krize roku 2008. Dlužníci museli na významnější finanční podporu čekat tři roky a zavedená opatření poskytovala jen omezenou pomoc těm, kdo měli nízké příjmy a dlužili v cizí měně. Po roce 2015 se bytová politika čím dál více podřizovala rodinné politice, v jejímž rámci se soustavně alokovalo více zdrojů zajištěnějším domácnostem než nízkopříjmovým rodinám.
Po hospodářské krizi roku 2008 se organizace platformy hnutí za bydlení zřetelně vymezovaly podle politické ideologie. Levicové skupiny nadále reprezentovaly ty nejznevýhodněnější jako lidi bez domova, nízkopříjmové skupiny a nejchudší nájemníky v obecních či státních bytech. V srpnu 2009 byla v Budapešti založena grassrootová skupina Město je pro všechny (A Város Mindenkié), v níž se propojili lidé bez domova a s nimi solidarizující lidé z nejrůznějších vrstev. Cílem bylo prosadit právo na bydlení, změnit diskurz týkající se bezdomovectví a posílit lidi bez domova a nájemníky státních bytů v roli komunitních lídrů. Proto v této iniciativě lidé bez domova působili jako mluvčí v médiích, na demonstracích a účastnili se jednání parlamentních výborů. Organizace pořádala kampaně proti kriminalizaci lidí bez domova opatřením, podle nějž bylo možné pokutovat spaní venku. Ochránila řadu lidí před vystěhováním a hájila práva lidí v provizorních příbytcích. Výsledkem jejich práce byl v říjnu 2014 významný precedent, který určoval, že provizorní příbytky a věci nacházející se v nich nelze považovat za „odpad“ a zničit bez odpovídajícího postupu. Protesty proti demolici nouzových přístřešků přispěly také k zavedení prvního dlouhodobého programu Housing First (Bydlení především) v Maďarsku. Iniciativa utvářela veřejné smýšlení o krizi bydlení téměř po desetiletí a dosáhla sebeorganizování lidí bez domova, které jejich předchůdci z roku 1989 nedotáhli do ucelenější podoby.
Naproti tomu organizování lidí s dluhem v zahraniční měně obvykle vycházelo z narativu hájení maďarského lidu proti bankám a mnohdy ho doprovázely radikální nacionalistické symboly a slogany. V roce 2009 vznikl Sociální svaz obránců domova (Otthonvédő társadalmi egyesülés) a vytvářel grassrootové jednotky zvané urgentní sebeobranné zóny, které měly bránit vystěhovávání tím, že propojovaly a mobilizovaly obyvatelstvo v dotčených lokalitách. Jejich činnost podnítila vznik dalších svépomocných i protestních skupin a advokačních organizací, které konfrontovaly banky a exekutory během vyklízení bytů nebo u soudu.
Navzdory tomu všemu se pravicovým organizacím za bydlení nepovedlo vytvořit dlouhodobější institucionalizované hnutí. Levicové organizace obohatily hnutí o několik nových aktérů. Z iniciativy Město je pro všechny se zrodily tři nové organizace: Právníci ulice (Utcajogász), právní a advokační organizace, která vznikla v roce 2010 a převzala štafetu po Nadaci za občanská práva Romů, dále v roce 2014 organizace Z ulice do bytu! (Utcáról Lakásba! Egyesület), která zajišťovala služby a prosazovala inovativní řešení dostupného bydlení (včetně zmíněného prvního většího programu Housing First) a rozšířila možnosti organizací jako mezinárodní Habitat for Humanity a konečně Škola veřejného života (Közélet Iskolája), která od roku 2014 školila aktivisty a věnovala se výzkumu participativních akcí. Roku 2018 politické kapacity a know-how hnutí posílila instituce Periféria Policy and Research Center a dále Metropolitan Research Institute.
V uplynulých deseti letech vedlo konzistentní organizování a politická polarizace k úspěšnému angažování opozičních stran v bytové politice. V roce 2017, tedy rok před parlamentními volbami, zorganizovalo Město je pro všechny volební fórum, kde šest opozičních stran vyjádřilo odhodlání provést zásadní reformy v bytové politice. Kromě toho se bydlení stalo pro řadu kandidujících tématem kampaně i do komunálních voleb 2019 a následně se v některých obcích, kde opozice uspěla, podařilo zrealizovat očekávané inovace ve spravování obecního bytového fondu. Přispěl k tomu i fakt, že se na některé vlivné pozice dostali i představitelé hnutí. Mnoho subjektů v hnutí si dělalo velké naděje, když šly opoziční strany se závazky ohledně bydlení i do parlamentních voleb 2022. Jejich porážka nicméně vyvolala potřebu přehodnotit strategii.
Situace se příliš nemění
Aktivistům se tedy občas podaří upozornit na krizi bydlení, ale fakticky se situace v Maďarsku od devadesátých let zásadně nezměnila, a dokonce i počet lidí v bytové nouzi či v nevyhovujících podmínkách zůstává podobný – jde o dva až tři miliony lidí. Před sociálními inovátory, organizacemi a hnutím za bydlení a lidmi v rozhodovacích pozicích stojí už několik desetiletí tatáž výzva: Jak výrazně zvýšit fond dostupného bydlení a skutečně si poradit s rozšířenou bytovou nouzí?
V uplynulých osmi letech zahájily organizace jako průkopnické Z ulic do bytů!, Habitat for Humanity a Metropolitan Research Institute inovativní programy, díky nimž se zrenovovaly stovky dříve neobyvatelných státních bytů. Sice jde zatím jen o zlomek ze čtrnácti tisíc prázdných bytových jednotek, ale jasně ukazují příležitosti k rozvoji veřejného bydlení. Kromě toho Z ulic do bytů! nabízí pobídky majitelům nemovitostí, aby své prázdné byty pronajali nízkopříjmovým lidem prostřednictvím neziskové nájemní agentury. Tyto iniciativy nicméně nezajistí dostačující řešení bez adekvátního financování a podpůrného právního rámce. Vyřešení krize bydlení se neobejde bez politického odhodlání na vládní i komunální úrovni. Po volbách 2022 však taková podpora nepřichází. Vládnoucí strana FIDESZ-KDNP, která zvítězila už počtvrté za sebou, dlouhodobě alokuje více zdrojů zajištěným domácnostem než nízkopříjmovým rodinám a systematicky omezuje zdroje pro samosprávy.
Na některé skupiny s nízkou organizační reprezentací (např. nájemníky s nízkými příjmy v soukromých bytech nebo ve státem vlastněných bytech) bude silněji dopadat nefunkční bytová politika, kterou rozjitřily i ekonomické dopady pandemie a války na Ukrajině. Zapojení těchto zájmových skupin by mohlo posílit vliv levicových aktérů na progresivní reformu bydlení, a to zejména v souvislosti s komunálními volbami 2024. Už se objevují signály o zapojování dříve málo reprezentovaných skupin. Například Habitat for Humanity se zaměřuje na nájemníky v privátních bytech a Periféria Center (s nájemnickým svazem) cílí na lidi se stabilními, ale nízkými příjmy. Nové zdroje by se mohly objevit s možností, že obce začnou přímo žádat o financování z EU.
Výzvou pro hnutí zůstává otázka, zda se zaměřit na organizování zájmových skupin nebo spíše na expertní infrastrukturu. V uplynulých letech se organizační základna hnutí značně oslabila, protože původní organizátoři si našli uplatnění v politice a výzkumu, čímž sice hnutí poskytují novou formu podpory, ale ještě se v něm nezformovala nová organizátorská generace. Otázka tedy zní, zda současné hnutí poskytne zázemí pro její rozvoj a zda bude schopné reprezentovat konkrétní skupiny a umožňovat jim participaci.
Pro sociální hnutí často představuje výhodu, pokud je tvoří organizace uplatňující různé strategie a taktiky, participují na něm dotčené zájmové skupiny a pokud jeho vztahy překračují geografické i sociální hranice. Uplynulých třicet let maďarského hnutí za spravedlnost v bydlení tomuto poznatku také nasvědčuje. Vytvoření heterogenní struktury si žádá otevřenost potenciálních spojenců, protože můžeme mít různé představy a strategie, jak dospět ke společenské změně. Bojujeme nicméně za totéž a naše úsilí by se mělo navzájem doplňovat. Nejdůležitější otázka potom je, zda hnutí dokáže sdělit, že společně vytváří něco rozsáhlejšího.
Autorka je politoložka. Působí na Středoevropské univerzitě v Budapešti a Demokratickém institutu CEU.
Tento článek je součástí vícejazyčné série ELMO o hnutích za bydlení ve střední a východní Evropě, která se staví proti neoliberálním proměnám měst.