Úprk před federací. Rozdělení Československa pohledem výzkumu politických institucí

Na to, že by předmětem zásadních změn po 17. listopadu 1989 nebylo také československé federativní uspořádání, mohli vůdci revoluce v Praze věřit maximálně pár prvních dnů. Na úvodní jednání s federálním premiérem Ladislavem Adamcem, jenž se oddělil od stranických špiček a na vlastní pěst začal s revolucionáři vyjednávat, sice ještě Slováky nikdo nepřibral, již první formální jednání nových politických sil, na němž se 29. listopadu setkaly delegace Občanského fóra a Veřejnosti proti násilí, však českou stranu muselo vyvést z omylu. Ve výsledném prohlášení se obě hnutí označila za „suverénní reprezentanty českého a slovenského občanského hnutí“ a za společný cíl si dala „změnu Československa na demokratickou federaci“. V návalu všudypřítomných deklarací a požadavků dosah těchto formulací zanikl, avšak dojem ze setkání byl pro každou ze stran zásadně odlišný. Pražští představitelé Občanského fóra čekali jeho průběh výrazně snazší a konsenzuálnější – vždyť na druhé straně stolu seděli spřátelení disidenti, občanští aktivisté, herci a odborníci: Milan Kňažko, Ján Budaj, Vladimír Ondruš, Miroslav Kusý, Peter Zajac a Martin Bútora. Slovenští delegáti naopak přijeli perfektně připravení a asertivně dali najevo, že nepřistoupí tak jako doposud na Prahou připravený scénář revoluce. Že podporují politické změny také proto, aby se s touto československou praxí skončilo.

České a slovenské veřejnosti se rozdělení republiky podařilo vylíčit jako stěhování z rozpadajícího se stavení do vkusně navržené novostavby.

I v Občanském fóru tušili, že každý důležitý politický krok svázaný s federálním systémem bude formálně náročný, ostatně členem nejužšího okruhu kolem Václava Havla byl také ústavní právník Zdeněk Jičínský, jenž právní podobu federace v roce 1968 vymýšlel. Pražští vůdci však měli tendenci Slováky požadované federální spoluvládnutí redukovat na hledání a vyjednávání personálních konstelací: když bude premiér Slovák, musí být prezident Čech a tak dále. V tuto chvíli – jsme na přelomu let 1989 a 1990 – se ještě neozýval ani slovenský separatismus, ani česká přezíravost nad slovenskými požadavky. Neustávající ohlušující volání „Dubček! Dubček!“, když někdejší komunistický předák 24. listopadu poprvé vstoupil na balkon Melantrichu, bralo dech. Podobně nadšeně byli přijati čeští emigranti Pavel Kohout a Pavel Landovský, když přejeli z Vídně do Bratislavy. Byl tedy začátek slovenské odtažitosti bleskem z čistého nebe, či nikoli?

Nabízíme vysvětlení vyplývající z našeho dlouholetého společného výzkumu politických institucí. Tvrdíme, že pokud se neomezíme jen na jejich formální a personální popis, ale vpustíme do analýzy i nepsaná pravidla a zvyklosti, sociální, národnostní či genderové charakteristiky a subjektivní přesvědčení a identifikace aktérů, máme šanci pochopit něco, co z pouhého sledu česko-slovenských jednání „na hradech a zámcích“ či z dobových výzkumů veřejného mínění není dobře patrné.

Na počátku byl normalizační socialismus

Pražští vůdci mohli být moudřejší, kdyby věděli víc o tom, jak se v Husákově Československu prakticky vládne na úrovní státní správy a republik. První dějství dramatu se totiž v jistém smyslu odehrávalo již týdny a měsíce před listopadem. Tehdejší komunistické vedení jako součást přestavbových reforem připravovalo novou československou ústavu. Měla obsahovat celou řadu novinek, například kodifikaci úlohy Národní fronty (na úkor vedoucí úlohy komunistické strany) či zavedení ústavního soudu a referenda. Zároveň však reformy nezasáhly do systému přípravných prací a principů dojednávání podpory: přestože přestavba rétoricky usilovala o „posílení úlohy zastupitelských sborů“, vznik ústavy iniciovalo i koordinovalo vedení komunistické strany, zatímco parlamenty do příprav zapojeny nebyly. Měly pouze stranickému vedení pomoci zvládnout „společenskou diskusi“ o návrhu a následně, v roce 1990, ústavu slavnostně přijmout. Kamenem úrazu se stala skutečnost, vyjádřená pracovním označením „trojjediná ústava“, že totiž jediný právní dokument se měl stát základní normou federace i obou republik.

Princip prosazování nové úpravy zůstával stejný jako mnohokrát předtím: celá věc se domlouvala v politickém ústředí a do republikových institucí se dostávala, až když bylo na připomínky příliš pozdě a případný odpor by zdržoval důležitou a dávno dohodnutou věc. V prvním kroku se navrhovatelé tvářili, že Federální shromáždění projedná čistě technický návrh zákona o způsobu přijetí nové ústavy, k němuž se předtím – stejně jako k jiným důležitým federálním normám – vyjádří národní rady. Ta česká na to nijak nereagovala, ale mnozí slovenští politici a političky ve federálním i republikovém parlamentu začali během roku 1989 vyjadřovat nesouhlas.

Nejprve se rozpadl okruh formálních navrhovatelů ve federálním parlamentu – zákon byl „přestavbově“ navlečen jako iniciativní poslanecký návrh. A poté slovenský parlament zákon málem zablokoval. Návrh totiž obsahoval nenápadnou změnu ústavního zákona o československé federaci, jež byla zdůvodňována formálními potřebami, avšak ve svém důsledku znemožňovala, aby se republiky vůbec kdy dočkaly vlastní ústavy. To Slováci pochopitelně nepovažovali za pouhý technický krok, nýbrž za likvidaci jednoho z výdobytků federalizace z roku 1968, jakkoli zatím prakticky nenaplněných. Jasně to vyjádřila poslankyně Emília Lagová při zasedání výboru pro národní výbory a národnosti Slovenské národní rady: „Nositeľom štátnosti je národ a republika. Originálna kompetencia je teda u nej. Ona dobrovoľne odstupuje určitú časť svojej kompetencie federácii, a nie naopak (…) Tri ústavy sú vonkajším prejavom toho, že ide o dobrovoľný zväzok dvoch suverénnych národných štátov, že nositeľom štátnosti je národ a jeho republika a že sa on dobrovoľne rozhodol odstúpiť časť svojej kompetencie spoločnému federálnemu štátu.“

Dodejme ještě, že Slovenská národní rada si hned v listopadu 1989 převolila své předsednictvo a scházela se v intenzivním rytmu srovnatelným s Federálním shromážděním. Jedním z důvodů bylo politické vzrušení kolem nové ústavy, které na Slovensku ve vládních kruzích panovalo. Proto slovenský parlament již 6. prosince, jako jedno z prvních rozhodnutí, odvolal svůj souhlas s problematickým podzimním návrhem. Česká národní rada jej následovala se zpožděním a menším nadšením.

Čí je federace?

Již z uvedených několika raných epizod je patrný jeden zásadní rozdíl: česká společnost i politická elita, a to i ta opoziční, se mnohem více identifikovala s federální úrovní rozhodování než slovenská, měla na ně – přes proporční personální obsazení – také mnohem větší vliv a republikovou úroveň a kompetence do určité míry přehlížela. Naopak slovenská normalizační elita si byla republikových kompetencí více vědoma, zcela vědomě se podílela na revoluční rekonstrukci republikových institucí, které také slovenská veřejnost mnohem více sledovala. Do federálních institucí v Praze bylo daleko a ti, kdo v nich formálně reprezentovali menší národ, takzvaní „federální Slováci“, se skutečnými slovenskými zájmy ztratili kontakt a zpátky do slovenské politiky už ani většinou nemohli.

Toto se neprojevovalo jen nesrovnatelnou bouřlivostí jednání bratislavských institucí, ale také například rozložením důležitých jmen na kandidátkách v prvních svobodných volbách v červnu 1990: zatímco české strany posílaly své špičky do federálního parlamentu, jejich slovenské protějšky kandidovaly do Slovenské národní rady, zatímco místa ve Federálním shromáždění zbyla i pro poslance-nováčky – a zvláště pak poslankyně. Na takovéto „vykopnutí nahoru do Prahy“ vzpomínala například slovenská novinářka Gabriela Rothmayerová, kterou Strana demokratické levice vyslala do federálního parlamentu, přestože měla malé dítě a mnohem raději by zůstala v národní radě. A nelze si samozřejmě nepovšimnout zásadního rozdílu v roce 1992, kdy už Václav Klaus a Vladimír Mečiar, vůdci vítězných volebních uskupení a tvůrci dohody o rozdělení státu, nezasedli ani v překlenovací federální vládě, ale postavili se do čela vlád národních.

Slováci federální instituce vnímali jako nástroj pro prosazování zájmů každého z národů. Od prvního okamžiku politického uvolnění proto využívali poměrně silné instrumenty, které jim nabízel – do té doby nenaplňovaný – zákon o československé federaci, zejména proslulý zákaz majorizace, jímž do značné míry zablokovali fungování federálního parlamentu i přijetí krotkých reforem federace. Národně vnímali také federálního prezidenta Václava Havla. Argumenty pro to, že je především Čech, jim však nabízel příliš snadno. Neboli Havel se nesmírně snažil vyjadřovat své pochopení pro slovenské požadavky, avšak velmi často po takovém vyjádření následovala další nechápající neobratnost: ať už se jednalo o jeho zjednodušené chápání prvorepublikového názvu republiky jako něčeho neutrálního, povýšené glosování sídlišť či zbrojního průmyslu nebo třeba jeho povzdech, že „v Bratislavě bylo pět a půl chartistů, pár statečných lidí, kteří bojovali proti totalitě, a najednou je tam vlastenců!“ (Hovory v Lánech 1. 4. 1990).  Že Havel je a vždycky byl jen prezidentem Čechů, Slovákům potvrdil český odpor proti nezvolení Václava Havla federálním prezidentem v červenci 1992: skandování „Slováci domů!“ doprovázelo tehdy násilné nepokoje před Federálním shromážděním. A nakonec i skutečnost, že Havel přijal kandidaturu na prezidenta samostatné České republiky. Naopak pro Čechy to bylo samozřejmé pokračování jeho předchozích – federálních – mandátů.

Institucionální transformace

Postsocialistická transformace se v současnosti často redukuje na neoliberální hospodářské reformy, restituce a rozsáhlou privatizaci státního majetku. Podobně důležité a hluboké však byly změny institucionálního nastavení státních orgánů, volených institucí i politických stran.

Nenechme se zmást tím, že si základní institucionální strukturu Československo zachovalo z pozdně socialistické éry. Zůstalo sice u nepřímo voleného prezidenta, trojice vlád a parlamentů, avšak jejich nepsané parametry a vzájemná váha se vyjednávaly a usazovaly na počátku devadesátých let. Původního revolučního „prezidenta-slunce“, který ještě – navzdory všem ústavním pravidlům – prakticky sestavoval federální i českou republikovou vládu po prvních volbách v roce 1990, brzy vytlačili noví hegemoni, zejména federální vláda. Její převahu zase zlikvidovalo sílící a profesionalizující se Federální shromáždění, které ovládlo procedurální kroky, jimiž zametalo pod koberec veškeré prezidentské iniciativy a měnilo vládní návrhy zákonů téměř v pravý opak jejich původního záměru, nejmarkantněji v případě lustračního zákona.

Postupně se však nejvýraznější iniciativy ujímaly republikové instituce a prostřednictvím zákonných úprav, včetně nového kompetenčního zákona z konce roku 1990, a politického tlaku odsuzovaly své federální protějšky do defenzivní pozice, přičemž na nich nechávaly stigma nesplněných úkolů a všeobecné neschopnosti. Na příslovečných „hradech a zámcích“, jak se přezdívalo sérii jednání o reformách federace, tak nakonec jednaly delegace národních vlád a národních rad, zatímco federální parlament pracně po dlouhé měsíce připravoval varianty návrhu nové ústavy. O těch se na politické úrovni ani nezačalo jednat, zato všichni vinili federální parlament, že její přípravu nedotáhl do konce.

Dá se říct, že na začátku roku 1992 už federace prakticky nefungovala a politický proces ovládaly národní instituce – a také republikově organizované politické strany. Do volební kampaně před červnovými parlamentními volbami však s výjimkou Slovenské národní strany nikdo s programem rozdělení společného státu nešel.

Federální harakiri

Výsledek voleb všechny ohromil. Nejčastěji byl vykládán jako vyslovení se občanů k radikální ekonomické transformaci: „Dvě civilizace,“ zněl titulek povolebního vydání časopisu Respekt. Lze však také vidět, že propadly profederální liberální strany, které dosud aktivně hledaly kompromis, české Občanské hnutí a slovenská Občanská demokratická unie. Úspěšní naopak byli ti, kdo i přes rétoriku zachování společného státu již delší dobu užívali asertivních figur národních zájmů. Z institucionálního hlediska byla však nejdůležitější odlišnost výsledků ve federálním a národních parlamentech. Výsledná koaliční matematika dokládala, že voliči v obou částech státu chápali odlišnost těchto úrovní a nějak za sebe formulovali jejich úlohu. Vyplývalo z ní však také to, že jedinými federálními koaličními partnery se stávali vítězové voleb v českých zemích a na Slovensku, tedy ostře pravicová Občanská demokratická strana a mnohem levicovější Hnutí za demokratické Slovensko.

Tito dva hráči, personifikovaní Václavem Klausem a Vladimírem Mečiarem rozmlouvajícími pod stromem v zahradě vily Tugendhat, nakonec sebrali iniciativu úplně všem. Velmi rychle po volbách se dohodli na společném postupu ve federálních institucích, který znamenal jejich další oslabení. Ještě nikdy nebylo ustavující zasedání federálního parlamentu tak krátké – do výborů se volilo en bloc a ani pozice předsedů výborů nebyly obsazovány tajnou volbou. Prezidentovi byla ke jmenování předložena překlenovací federální vláda pěti českých a pěti slovenských ministrů. Václav Havel byl touto dohodou prakticky izolován. Po svém nezvolení 20. července 1992 odstoupil ze své funkce a po zbylou dobu své existence byla federace bez prezidenta.

Především na české straně se začal zostřovat proces budování české státnosti. K výkřikům českých konzervativců, kteří upozorňovali na nebezpečí „kryptokomunistických“ Slováků pro „naši“ reformu (Václav Benda), se ve velkém přidával mainstreamový liberální tisk. Z institucionálního hlediska to definitivně odneslo Federální shromáždění. Protože je nebylo možno ustavit v nějakém osekaném, nouzovém módu jako federální vládu, bylo v českém diskursu označeno za nástroj slovenských zájmů, a tudíž za nedemokratické. Po tomto velkém českém rétorickém obratu se celá federace a její instituce jevily jako socialistický pozůstatek, v některých bonmotech dokonce sovětský import – místopředseda federální vlády Pavel Rychetský například v televizní debatě už v roce 1990 přezdíval Sněmovnu národů Federálního shromáždění „sovět nacionalnostěj“. Jako protipól staré, zkostnatělé federace figurovaly dvě dynamické, efektivní, mladé republiky. České a slovenské veřejnosti se tak rozdělení republiky podařilo vylíčit jako stěhování z rozpadajícího se stavení do vkusně navržené novostavby.

Stále tu však byl problém s tím, jak formálně rozdělení provést. Což o to, republiky se osamostatňovaly, Slovenská národní rada vyhlásila již 17. července 1992 svrchovanost Slovenské republiky a česká strana ve spěchu připravovala vlastní ústavu. Na republikové části se rozkládaly i československé správní, bezpečnostní či mediální instituce. Problém byl ve federálním parlamentu, který měl podle politické dohody schválit zákon, jímž by sám po pouhém půlroce od voleb zanikl – tedy spáchat jakési federální harakiri. „Zánikem Československa“, jak koaliční právníci rozdělení nazvali, se navíc zásadně měnila státnost a zasahovalo se do suverenity státu, federace i republik. Takový zásah se neměl dít bez uspořádání referenda. Nebo ještě ostřeji: federální parlament neměl právo takovou normu schválit.

Ústavní zákon o zániku České a Slovenské federativní republiky k 31. prosinci 1992 byl na poslední chvíli a nejtěsnější většinou přece jen přijat 25. listopadu. Tyto okamžiky jsou pozoruhodným způsobem zobrazeny ve filmu Pavla Kouteckého Zánik Československa v parlamentu. Demonstranti za referendum u vstupu do budovy, naštvaný Pavel Dostál i radostní republikáni, číšníci připravující rozlučkovou recepci, všichni tu defilují jako herci ve velké frašce. Několik důležitých součástí rozdělení ve federálním parlamentu chybí: i občanští demokraté získali za podporu pro zákon výměnou slib, že se federální poslanci transformují v senát nového Česka. Nevidíme tu také, že federální parlament odvedl na podzim roku 1992 obrovský kus práce, když projednal zákony, jimiž se rozdělovaly všemožné federální instituce od Akademie věd přes média po státní dráhy.

Velké změny brzy zasáhly i řadu jejich osnovatelů. Nejviditelněji to byl právě případ federálních poslanců, kteří se – včetně některých výrazných postav vládní koalice – navzdory všem slibům ocitli na jaře 1993 bez místa. Po nějakém čase se v českých zemích objevovali na podřízených místech ve státní správě, diplomacii, někteří se pokusili o návrat v komunálních nebo senátních volbách. Nejúspěšnější z těchto federálních sirotků byl Miloš Zeman: během roku 1992 přišel nejprve o profesní zázemí při zrušení Prognostického ústavu Československé akademie věd a poté o politické postavení při zániku Federálních shromáždění, což ho motivovalo ke kandidatuře na předsedu sociální demokracie, již by si jinak možná odpustil.

V obou nástupnických republikách se poměrně rychle přepóloval politický život. Jedno z dominantních polistopadových témat se vytrácelo a na významu nabývaly jiné štěpící osy: pravo-levá a západo-východní. V těchto změnách postupně ztrácely obě hlavní politické síly, Občanská demokratická strana i Hnutí za demokratické Slovensko, svou výchozí dominanci. Vlády na Slovensku i v Česku se začaly otřásat novými problémy a v roce 1998 shodně obě dominantní strany zániku federace prohrály ve volbách.

Autoři jsou historici.