Zbraň, která měla zajistit mír. Příchod druhé světové války ale ekonomické sankce urychlily

Ve světové historiografii i všeobecném povědomí se pevně usadila představa o tom, jak evropské státy přes veškerá mírová ujednání, dohody a nově vzniklé mezinárodní organizace nedokázaly odvrátit hrozbu fašismu. Společnost národů, ve které se velkou měrou angažoval i československý ministr zahraničí a pozdější prezident Edvard Beneš, se stala symbolem slabosti a impotence meziválečné diplomacie. Jak ale ukazuje historik Nicholas Mulder ve své nové knize The Economic Weapon: The Rise of Economic Sanctions as a Tool of Modern War (Ekonomická zbraň. Vzestup ekonomických sankcí jako nástroje moderní války), Společnost národů se tváří v tvář fašismu rozhodně necítila být bezbranná. Naopak, disponovala mocnou zbraní, od které si meziválečná organizace slibovala ukončení všech válek – ekonomickými sankcemi.

Moderní systém ekonomických sankcí se zrodil ze zkušenosti první světové války. Země Dohody, vedené Británií a Francií, se spojily v bezprecedentní ekonomické blokádě vedené proti Německu, Rakousku-Uhersku a Osmanské říši. Válečná ministerstva a mezinárodní komise kontrolovaly a zabavovaly zboží, energie, potraviny a informace, které směřovaly do nepřátelských zemí. Jednalo se o propracovaný systém ekonomického dohledu a kontroly, který neměl v historii obdoby. Neobvyklý byl rozsah a koordinovanost celé operace. Americký prezident Woodrow Wilson označil ekonomické sankce za nástroj „mocnější než samotná válka“, jelikož postižené zemi hrozila absolutní izolace, která by podle jeho slov dokázala položit na kolena kterýkoli stát na světě. Důvodem byla i závislost zemí na globálním obchodu.

V případech, kdy došlo k reálnému využití ekonomických sankcí, se zřídkakdy povedlo dospět ke kýženému cíli, tedy pacifikaci agresora.

Do jaké míry byl svět před první světovou válkou globálně propojený, dosvědčuje Mulder na příkladu dovozu suroviny manganu, důležitého pro výrobu oceli, z brazilského dolu v Minas Gerais do rúrské oblasti v Německu. Dodavatelská trasa zahrnovala celkem sedm účastníků z šesti různých zemí – od brazilské vlády přes norskou lodní společnost, pojištění od britské společnosti Lloyd’s až po holandského vlakového přepravce a Deutsche Bank, která poskytla Kruppovým závodům kapitál na nákup surovin. Komplexní logistická a finanční mapa dodávky jediné suroviny ukazuje, jak složitá byla architektura a infrastruktura globalizovaného obchodu předválečného světa.

A v čele světového obchodu tehdy stály londýnské finanční instituce, přes které protékalo až šedesát procent veškerého světového obchodu. Británie navíc patřila i k lídrům energetického exportu – historik David Edgerton ve své knize The Rise and Fall of British Nation (Vzestup a pád britského národa) označil předválečnou Británii za „Saúdskou Arábii počátku 20. století“. Británie opanovala i informační síť. Sedmdesát procent telegrafních sítí měly pod kontrolou britské společnosti. Bez nadsázky se tak dá říct, že Británie tehdy ovládala pohyb zboží, peněz, energií a informací. Znamenalo to také, že bylo v její moci provést velmi účinnou ekonomickou blokádu.

Proti bolševismu

Pro meziválečné evropské diplomaty představovaly ekonomické sankce nástroj, jímž by bylo možné udržet v Evropě mír na věčné časy. Konkrétně se objevily v článku 16 paktu o Společnosti národů. Na pařížské mírové konferenci je společně prosazovali britský delegát Lord Robert Cecil a jeho francouzský protějšek Léon Bourgeois. Podle nich měly ekonomické sankce fungovat jako mocný nástroj k prosazování versaillského poválečného řádu. Jakýkoliv „agresor“ (tehdy nově zavedený pojem), který by se odhodlal ohrozit poválečné mírové uspořádání, mohl být podroben tvrdé ekonomické izolaci, čímž by se evropský kontinent mohl podle jejich představ vyhnout válečnému konfliktu a přinutit „agresora“ jednat o míru diplomatickou cestou. Převratné bylo, že se nástroj používaný v době války stal nástrojem i pro řešení mezinárodních sporů v době míru.

Systém ekonomických sankcí se nejdříve zaměřil k potlačení hrozby šířícího se bolševismu. Cílem bylo potlačení bolševické ofenzívy na západ a ideálně svrhnutí bolševické vlády v Rusku. Drtivý tlak ekonomických sankcí se dále obrátil k Maďarské republice rad pod vedením Bély Kuna, jehož bolševická revoluce ovládla Maďarsko v roce 1919. Ekonomická blokáda Ruska měla i své odpůrce, kteří pochybovali, že „vyhladovění dětí k smrti nebo jejich smrt v důsledku nedostatku léků může pomoci svrhnout bolševismus v Rusku“, jak uváděl britský ministerský delegát Edward Wise.

Snaha vyhladovět bolševickou revoluci však selhala a Británie se místo toho zaměřila na pravý opak – obchod s Ruskem. V březnu 1921 podepsala Británie s Ruskem obchodní dohodu, která obnovila jejich ekonomické vazby z předválečné doby a ukončila ekonomickou blokádu. Bohatství západního světa mělo podle představ britské vlády bolševiky deradikalizovat. První dvě ekonomické blokády byly tudíž zaměřeny na cílenou změnu režimu v evropských zemích a nastolení liberalistického řádu. Mezinárodní zasedání rady pro blokádu v roce 1921 specifikovalo, že užít ekonomických sankcí lze pouze v případě, kdy dojde k ozbrojenému útoku vůči jiné zemi ohrožující její územní integritu, a nikoliv v případě vnitrostátních rebelií, povstání či občanské války.

Sankce slaví úspěch

Největší úspěch slavily ekonomické sankce v momentech, kdy se vůbec nemusely použít. V roce 1921 stačila pouhá hrozba jejich implementace k deeskalaci válečného konfliktu mezi Jugoslávií a Albánií. Podobným způsobem bylo zabráněno válečnému konfliktu i v roce 1925 mezi Řeckem a Bulharskem. Hrozba zastavením dodávek ropy a ekonomickou blokádou sehrála zásadní roli v rozhodnutí frankistického Španělska o nezapojení se do dění druhé světové války na straně hitlerovského Německa. Naopak v případech, kdy došlo k reálnému využití ekonomických sankcí, se zřídkakdy povedlo dospět ke kýženému cíli, tedy pacifikaci agresora.

Podle Muldera byl dopad ekonomické blokády na Německo v době první světové války záměrně zveličován, aby odvrátil pozornost od zásadních chyb v plánování válečné ekonomiky Německa. Zároveň na dopady ekonomické blokády rádi poukazovali němečtí politici v meziválečné době v rámci snahy co nejvíce snížit poválečné reparace a přilákat zahraniční kapitál do země.

Problémem schématu ekonomických sankcí bylo podle Muldera to, že se nepodařilo mezi „ekonomické zbraně“ implementovat i pozitivní mechanismus, jenž by zajistil materiální a finanční pomoc pro země, které se ocitly pod tlakem agresora. Takový návrh se v meziválečném období sice objevoval (v rámci tzv. ženevského protokolu jej předkládal mimo jiné i Edvard Beneš), ale nebyl z důvodu politických neshod a fiskálního konzervatismu nikdy schválen. Využití ekonomické zbraně v pozitivním smyslu se ujalo až během druhé světové války, především v podobě zákona o půjčce a pronájmu Spojených států.

Krizová třicátá léta

Největší test čekal systém ekonomických sankcí v krizových třicátých letech. V této době se do zahraničněpolitického slovníku dostal pojem „kolektivní bezpečnost“. Zastánci mezinárodních dohod a stability versaillského systému považovali ekonomické sankce za jednu z hlavních zbraní kolektivní bezpečnosti ve světě.

Obecně se soudí, že ekonomické sankce ve třicátých letech tváří v tvář rostoucí mezinárodní krizi selhaly. E. H. Carr ve své knize The Twenty Years’ Crisis tvrdí, že systém ekonomických sankcí byl slabý a jeho zásadním nedostatkem bylo, že neexistovala vojenská síla, která by fungovala jako záchranná brzda poslední instance v případě hrozícího válečného konfliktu. Podle Charlese Kindlebergera systém ekonomických sankcí neuspěl kvůli nedostatečné podpoře ze strany USA a Británie. Podobně argumentuje i Zara Steiner, která vidí hlavní příčinu neúspěchu sankcí v nedostatečné důslednosti Británie.

Jenomže jak ukazuje ve své knize Mulder, problémem nebyla nedostatečná síla a účinnost ekonomických sankcí. Řada evropských států se naopak obávala jejich přílišné síly, která by se mohla obrátit vůči nim samotným. Efekt ekonomických sankcí byl nepředvídatelný. Z toho důvodu například Británie nepřistoupila k tvrdším sankčním krokům vůči Itálii, která čelila ekonomickým sankcím během invaze do Etiopie. Británie se obávala, že ekonomické sankce v plném rozsahu by se de facto rovnaly vyhlášení války, čemuž se chtěla vyhnout.

Sankce proti Mussolinimu

Když Společnost národů 3. října 1935 iniciovala balíček sankčních opatření vůči Itálii v reakci na Mussoliniho invazi do Etiopie, náměstek tajemníka Společnosti národů Sean Lester jej označil za „největší experiment v moderních dějinách“. Mussolini nakonec Etiopii na konci jara 1936 dobyl a ekonomické sankce proti Itálii jsou dodnes interpretovány jako největší fiasko Společnosti národů v její snaze o zachování míru ve světě. Podle některých historiků právě tento moment znamenal definitivní konec konceptu „kolektivní bezpečnosti“. Podle Muldera to však není tak jednoznačné.

Ekonomické sankce proti Itálii totiž byly účinné a málem Mussoliniho dostaly na kolena. Na jejich plnění se podíleli takřka všichni členové Společnosti národů. Ekonomičtí experti identifikovali největší slabinu Itálie v oblasti devizových rezerv. Země Společnosti národů se tudíž zaměřily na blokádu italského exportu. Tato varianta ekonomické blokády byla pro státy Společnosti národů přijatelnější a méně „násilná“ než zaměření se na blokádu dodávek surovin, například ropy, čehož se Mussolini obával ze všeho nejvíce. Jinou promarněnou příležitostí bylo poskytnutí finanční a materiální pomoci napadené Etiopii. I tato varianta měla potenciál zastavit italský postup.

Představa byla taková, že sankce ve finančním sektoru dokážou postupně Itálii oslabit. Pokud by všechny státy Společnosti národů zavřely své trhy italskému exportu, meziroční příjem by se Itálii zmenšil až o 73 procent. Společnost národů tedy nechala Mussoliniho posilovat vojsko v Africe, zatímco sankční mechanismus postupně nabíral na síle – Mussolini se tak měl ocitnout bez prostředků a s obří armádou na zahraniční vojenské misi. Mussolini hrál o čas. Pokud by Společnost národů na konci roku 1935 přistoupila k dalším, tvrdším sankcím, Itálie by nejspíš Etiopii nikdy nedobyla.

Fobie z ekonomické blokády

Italskou armádu mezitím udržovaly při životě zvýšené dodávky ropy od amerických společností, které se v roce 1935 zvýšily až o 446 procent oproti předchozímu roku. Fašistické vojenské jednotky v Etiopii tak jednoznačně těžily z americké ropy. Mussolini později přiznal Hitlerovi, že kdyby Společnost národů skutečně dala na radu Anthonyho Edena a rozšířila sankce proti Itálii i na dovoz ropy, italská válečná fronta v Etiopii by se zhroutila do osmi dnů. I tak ale ekonomické sankce dopadly na Itálii tvrdě. Kolaps ekonomiky byl odvrácen pouze za cenu drastických opatření – zavedením přídělového systému a deflací. Zkušenosti se sankcemi pak vedly Mussoliniho k vyhlášení politiky „autarchia“, jež měla za cíl dosáhnout italské soběstačnosti v oblasti potravin a zmenšit závislost na dovozu textilu, uhlí nebo ropy. Itálie se nicméně z ekonomických sankcí už plně nevzpamatovala a byla čím dál závislejší na Německu.

Ekonomické sankce vůči Itálii spustily u řady států fobii z ekonomické blokády a akcelerovaly snahu najít způsob ekonomické soběstačnosti. Fašistická Itálie, nacistické Německo i Japonsko chtěly být odolné vůči blokádě, která by je mohla odříznout od dodávek surovin. To pak – mimo jiné – vedlo tyto země k zaměření se na teritoriální expanzi. Ekonomický tlak, který měl za cíl zamezit válečnému konfliktu, tak tuto možnost v druhé polovině třicátých let naopak akceleroval.

Hitlerovo Německo přistoupilo ke třem konkrétním krokům, které měly posílit „Blockadefestigkeit“, tedy odolnost vůči blokádě. Čtyřletý plán, vyhlášený v létě 1936, se zaměřil na „německou svobodu“ v oblasti základních surovin. Docílit se jí mělo syntetickou výrobou ropy, gumy, vláken a zvýšenou těžbou železa. Německá diplomacie obrátila svou pozornost k zemím střední a východní Evropy a snažila se s nimi navázat intenzivnější obchodní vztahy. A v neposlední řadě se Hitler zaměřil na teritoriální expanzi. Nejdříve v roce 1936 nabídl vojenskou pomoc frankistům ve Španělsku a následně přistoupil k anexi Rakouska a později k ovládnutí Československa. Právě fobie z blokády podle Muldera vedla Hitlera k dočasnému spojenectví se Sovětským svazem. Dalším krokem pak mělo být ovládnutí Sovětského svazu.

Ekonomická zbraň Lend-Lease

Podle Muldera internacionalistický projekt kolektivní bezpečnosti ve třicátých letech minulého století neselhal, ale šel do války s nacismem. Po válce, kterou Spojenci vyhráli, se pak tento projekt znovuzrodil ještě silnější v podobě Organizace spojených národů. Jako rozhodující se v době druhé světové války ukázala materiální pomoc zemím, které se připojily k boji proti nacismu. Na konci roku 1940 bylo jasné, že Británie nebude schopna splatit Spojeným státům dodávku zbraní a veškerého materiálu, který dosahoval už v té době několik miliard dolarů. Američané proto přišli s nabídkou, že zbraně, lodě a veškeré vybavení bude mít Británie zapůjčeny po dobu, dokud je budou potřebovat, a poté vše zase vrátí zpět.

Program Lend-Lease, který představoval obrovské globální logistické schéma, do něhož se mohl zapojit kdokoliv, kdo chtěl pomoci porazit země „osy zla“, následně využila řada zemí. Vedle Británie a Číny byl významným příjemcem ekonomické a materiální pomoci od USA i Sovětský svaz. Vzhledem k rychle se zhoršující situaci na frontě Sověti požadovali dodávky v hodnotě téměř dvou miliard dolarů, které zahrnovaly mimo jiné i tři tisíce vojenských letadel, tři tisíce bombardérů nebo dvacet tisíc protileteckých zbraní.

Za celou dobu trvání programu Lend-Lease obdržel Sovětský svaz od USA mimo jiné kolem čtyř set tisíc motorizovaných vozidel, přibližně patnáct tisíc bojových letadel, téměř dva miliony tun potravin, víc než dva a půl milionu tun ropy a víc než polovinu zásob veškerého střeliva. Dodávky zboží byly zejména ze začátku obrovsky komplikované a letadla se musela v extrémních podmínkách dovážet přes Aljašku. Ekonomická a materiální pomoc Sovětskému svazu každopádně byla ohromná a rozhodla o vítězi druhé světové války.

Mizivá efektivita sankcí

Po konci druhé světové války se ekonomické sankce staly běžnou součástí mezinárodní politiky. Dřívější debaty o jejich morální správnosti byly odsunuty na vedlejší kolej. Po hrůzách Osvětimi, totální války a svržení atomových bomb na Hirošimu a Nagasaki už ekonomické sankce nepůsobily jako strašlivá zbraň, která může zničit stovky tisíc nevinných životů, jak se o ekonomických sankcích hovořilo v meziválečném období. V době studené války se ekonomické sankce staly v rámci mezinárodní politiky přijatelnou alternativou k atomové válce.

Změnil se i charakter ekonomických sankcí. Zatímco v první polovině 20. století se jednalo zejména o euro-americkou záležitost, v druhé polovině století šlo již o globální fenomén, kterému dominovaly USA, zatímco východní blok a země globálního Jihu se snažily ekonomickým sankcím vzdorovat a přivlastnit si nástroje ekonomického tlaku. Dnes vnímáme ekonomické sankce jako běžnou součást mezinárodní politiky. Výrazně se změnil jejich charakter a zacílení, kdy ekonomické sankce většinou znamenají odstavení majetku určité skupině osob, zákaz cestování nebo technologické a obchodní restrikce. A Spojené státy, které patřily v první polovině 20. století k největším odpůrcům používání ekonomických sankcí, dnes sahají k tomuto opatření nejvíc ze všech.

Pokud se podíváme na historii ekonomických sankcí a položíme si otázku, jestli jejich aplikování vedlo k dosažení stanoveného cíle, odpověď je záporná. „Drtivá většina ekonomických sankcí nefungovala. Z dostupných dat jasně vyplývá, že dějiny ekonomických sankcí jsou dějinami zklamání,“ dodává Nicholas Mulder ve své knize.

Zatímco však efektivita ekonomických sankcí je mizivá, efekt, který mají na světovou politiku a ekonomiku, byl a je značný. Mezi nejúspěšnější využití ekonomických sankcí v meziválečné éře patří případ Jugoslávie v roce 1921 a případ Řecka v roce 1925. V obou případech však šlo pouze o hrozbu, nikoliv o aplikaci. Ve třicátých letech zase sankce nedokázaly zastavit Mussoliniho postup v Etiopii, zato jejich hrozba akcelerovala plány Itálie, Německa a Japonska na potravinovou, surovinovou a energetickou soběstačnost. Ekonomické sankce v meziválečném období tedy docílily pravého opaku, než jaký byl jejich primární smysl, totiž skoncovat s válkou jednou provždy.

Autor je publicista a člen redakce Alarmu.