Ondřej Boháč. Foto Institut pro rozvoj a plánování hl. města Prahy
Velká česká města chtějí mít možnost rozvíjet se podle vlastních stavebních předpisů a pořizovat si své územní plány. Dosud používalo Pražské stavební předpisy jen hlavní město a momentálně hrozí, že po schválení přepracované novely stavebního zákona o tuto možnost přijde. Pořizování územních plánů má pak na starosti státní správa – podle městských plánovačů Prahy, Brna, Ostravy, Liberce, Plzně, Zlína a Karlových Varů by to města sama ale dělala lépe. Mají podle nich větší motivaci dosáhnout skutečně dobrého výsledku a přiblížit nově vystavěné ulice standardu, který známe třeba z Německa nebo Rakouska.
Urbanisté se proto už loni sdružili v iniciativě CityDeal, která nedávno spolu s Hospodářskou komorou, Českou komorou architektů a dalšími organizacemi adresovala dopis premiéru Fialovi, v němž kritizuje plánovanou podobu novely stavebního zákona. Aby se předešlo prohloubení krize v oblasti výstavby, navrhují její úpravy. Zároveň ale CityDeal deklaruje, že pouze pozměnit stavební zákon nepomůže. O tom, jak si čeští urbanisté představují zlepšení podmínek pro plánování a výstavbu, jsme mluvili s Ondřejem Boháčem, šéfem Institutu pro rozvoj a plánování Prahy, který je jednou z hlavních tváří CityDealu.
Dostali jste odpověď na dopis adresovaný premiérovi ve věci stavebního zákona?
Pan ministr Bartoš i pan poslanec Kupka v reakci na náš dopis svolali řadu jednání a byla sestavena pracovní skupina, takže odpověď přišla velmi vstřícná. Teď je zákon ve sněmovně a asi přijde nějaký pozměňovací návrh. My jsme součástí těch pracovních skupin, ale ta témata jsou poměrně složitá. Uvidíme, jestli se v téhle fázi dá najít rozumné řešení, ale těší mě, že se pro to dělá hodně.
Předpokládám, že jste ho adresovali přímo Petru Fialovi, protože vám mohlo připadat marné ho posílat Ivanu Bartošovi. Po veřejné debatě s ním se zdálo, že má na věc dost odlišný názor než CityDeal.
Nikoli, adresovali jsme ho oběma. V momentě, kdy stavební zákon šel do vlády, nám přišlo adekvátní o tom informovat šířeji. Ministr Bartoš pak svolal zmíněné pracovní skupiny, je to primárně jeho iniciativa.
Od vzniku iniciativy artikulujete, že česká města mají problémy. Že nejsou konkurenceschopná a zaostávají za jinými evropskými městy. A že ty problémy, které vy jako městští plánovači vidíte, tkví právě v plánování a povolování výstavby. V čem přesně je problém?
Bohužel je to komplexní a nejde to vysvětlit jednoduše. Není to jen kvůli stavebnímu zákonu, ale také proto, že jsme v minulosti neprovedli potřebné reformy státní správy. Ta výhybka se přehodila už dávno, města ztratila schopnost se řídit, veřejná správa je nastavená na situaci, kdy se nic neděje, všechno je v pohodě a je dost peněz. V momentě, kdy to tak není, tak nastává kolaps. My to nedáváme nikomu za vinu, jen to chceme pojmenovávat a hledat řešení. Města nejsou dostatečně schopná reagovat na globální výzvy, jako je bydlení nebo změna klimatu. Mnoho evropských měst na tohle reaguje daleko efektivněji. V Česku tohle neumíme. Může za to jak špatný stavební zákon, tak tzv. přenesená působnost státní správy, i to, že je u nás velký počet malých obcí. Není to jedna věc, tím těžší je hledat cestu, jak z toho ven.
Pojďme to vzít postupně. Jeden z vašich požadavků směrem k premiérovi a ministru místního rozvoje je zachovat Pražské stavební předpisy a českým městům obecně dát možnost si své vlastní předpisy vytvářet. Co by se stalo, kdyby Praha o své PSP přišla? K čemu jsou?
Pražské stavební předpisy jsou tu od toho, aby mohly vznikat kvalitní a příjemné nové čtvrti. Bez nich reálně nepostavíte místa jako Karlín, Vršovice nebo Holešovice. Popisují, jak daleko mají být stavby od sebe, dbají na kvalitu veřejných prostranství a hlídají spoustu dalších parametrů, jako je například uliční čára. Kdybychom o ně teď po letech přišli, byl by to problém. Jedna věc je kontinuita a právní jistota u připravovaných projektů, protože všechny novější projekty a byty, které se aktuálně připravují, už jsou plánovány na jejich základě. Takže na nějakou dobu by jejich zrušení vneslo do prostředí velkou nejistotu. Což je obrovská škoda, nikomu to nic nepřinese – ani státu, ani městu. Proto nerozumíme tomu, proč by se to mělo stát. Zadruhé je potřeba si přiznat, že čtvrti, které u nás vznikají, nemají obytnou kvalitu jako v jiných městech Evropy. Náš způsob formování měst není úplně šťastný. Vzniklo hodně fajn solitérních projektů, ale nemůžeme říct, že by v Praze vznikla fakt dobrá nová čtvrť. Ale není to tím, že by na to architekti, investoři nebo místní rezignovali, nebo že bychom to neuměli. Je to tím, že jsme svázáni pravidly, ze kterých neumíme utéct.
Veřejný zájem nedefinuje, kolik školek nebo bytů se má stavět, neříká nic o kvalitě veřejných prostranství. Nic z toho, co vás jako obyvatelku zajímá, není považováno za veřejný zájem.
Například Německo má jeden celostátní předpis, ale je jen doporučující. Jak Německo, tak Rakousko i Francie se to snaží unifikovat, ale všichni zároveň vnímají, že každé město je jiné. Proto města mají možnost si předpisy upravit, odchýlit se od nich, aby mohla sledovat cíl vybudovat kvalitní město. A to my nemáme a zároveň naše předpisy bohužel nemají za cíl budovat dobrá města.
Kdyby byly v Praze PSP zavedeny dřív, měly by zdejší developmenty z posledních dekád lepší kvalitu?
Stoprocentně. Budování města začíná už mírou intenzity využívání půdy, abych to vzal od začátku. Nejde o to stavět mrakodrapy, ale kvalitně využít půdu, která by jinak mohla být třeba zemědělská. To je základní věc. Pak máte možnost formovat čtvrti do nějakých obytných souborů, bloků, dělat veřejná prostranství, město krátkých vzdáleností. Aby v něm byly dostupné služby, minimalizovalo se používání aut. Aby vznikalo město, jaké známe z centrálních částí Prahy nebo třeba Plzně. Takové dnes v okrajovějších částech u nové výstavby neumíme vyprodukovat. No a Pražské stavební předpisy jsou vyhláškou stavebního zákona, která definuje, jak se mají umisťovat stavby a taky technické požadavky na ně. No a pak ještě potřebujete, aby město mělo strategie, politiky. A až to dohromady vytváří výsledek. Do předpisů nedáte vymahatelně všechno.
Dosluhující pražská rada schválila například snížení počtu parkovacích míst, které PSP ukládají stavět ke každému domu, což teď připomínkují městské části, ale ještě to musí schválit nové vedení Prahy.
Je to k debatě, parkování je samostatné téma, ale ano, PSP upravují i tyto záležitosti. A protože se řešilo téma modrozelené infrastruktury, tak je v nich například ošetřené i hospodaření s vodou. Dřív se dešťová rovnou pouštěla do kanálu, teď nově předpis říká, že je třeba udělat maximum pro její další užívání, umožnit vsakování, pak retenci a až pak se může vypustit pryč.
Pražské stavební předpisy upravují i to, jak se sázejí stromy, což je z hlediska ochrany města před horkem mnohde klíčové.
Ano, umisťování stromů v ulicích stavební předpisy upravují. Ale nejde v nich o to, že by nařizovaly sázení. Upravují, kam se stromy sází, aby mohly být založeny mezi různé sítě. Když nemáte PSP, které to upravují, tak se vám může stát, že to místo tam prostě nebude a žádné stromy tam neporostou. My máme na IPRu za sebou přetlačovanou s různými síťaři a investory ohledně toho, jak se ukládají pod zem různé trubky. Ono je drahé rozebrat chodník, dlažbu nebo rozmlátit beton, udělat díru a pak to zase zavírat. Firmy raději rozkopou travnatý pás a dají to pod něj. Jsou často tlačené do toho, aby to bylo levné, když je to veřejná zakázka. Takže nám argumentují tím, že se jim to prodraží. My jim zase říkáme, že když to uloží pod tu trávu, tak ten strom už se tam nevejde. Je to o vyvažování různých zájmů, ten strom prostě potřebuje dost prostoru.
Takže po téhle stránce jsou PSP z hlediska změny klimatu důležitá. My ale hlavně říkáme, že města nemají generovat další zastavování své okolní krajiny. Mají lidi a výstavbu koncentrovat ve městě, nová výstavba často znamená budovy umisťované daleko od sebe, aby splnily všechny parametry a normy a mezi nimi vznikají plochy, často travnaté, které vám ale z hlediska ochlazování města moc nepomůžou. Negenerují žádný stín. Jasně, dají se tam venčit psi, ale je to velká a na údržbu drahá plocha. Pro zajímavost, když se třeba díváte na termosnímky, tak je zajímavé sledovat, že rovné střechy u vyšších domů rozpalují nějakou konkrétní úroveň města, ale o patro níže už je to spíš o tom, jaká je šířka ulic, jestli tam jsou stromy a jak se pracuje se vzájemným stínem. Když dáte domy daleko od sebe, tak se vzájemně nechladí stínem.
No a je skutečně potřeba, aby každé město mělo svoje stavební předpisy. Je každé město tak unikátní, že se nevyplatí to unifikovat?
Není cílem, aby každé město mělo vlastní stavební předpisy. My se snažíme vysvětlit, že městské prostředí, a teď tím myslím to koncentrované prostředí vnitřního centra, potřebuje jiné parametry a pravidla pro zástavbu než vesnice. Což ale celostátní předpis nezajistí.
Je ale podle nás komplikované a hloupé řešit všechno systémem výjimek. Je to netransparentní, vytváří to korupční prostředí. Proto říkáme, že pro ty oblasti, které představují kompaktní městské prostředí, tzn. centrum Prahy, ale i další části dál od středu, kus Brna, Ostravy, Liberce, Plzně měly mít tu možnost. Ministerstvo pro místní rozvoj naopak dlouhodobě směřuje k unifikaci, ale městům nutně musí doručit i tento nástroj. Jsou parametry, které se týkají světla, hluku, oslunění a tohle je možné v různých městech udělat různě. Abychom se přiblížili zmiňovanému Německu. Kdyby byly Bubny-Zátory hypoteticky v Německu, tak Němci by mohli říct „aha, tohle je speciální plocha, která zasluhuje svoje vlastní pravidla.“ A nejspíš by si tam taková vytvořili.
Nehrozí nebezpečí dvojího standardu? Některá města budou mít prostředky zaplatit si dobré odborníky, kteří jim těmi pravidly zajistí lepší kvalitu a jiná ne.
Všechna města, která ten problém mají, disponují dostatečným aparátem k tomu, aby to zvládla. Jasně, musí chtít, ale když je město motivované a chce se posunout, tak by to stát měl umožnit. A když nechce, tak se může řídit pravidly státu. Jiná varianta je srovnat to do šedi.
Jak města motivovat, aby se chtěla rozvíjet?
Plánování není jenom o stavebním zákoně. Důležité jsou daňové a rozpočtové nástroje, a u nás je obecně rozpočtové určení daní hodně demotivační. Pro starostu je nejbezpečnější se moc nerozvíjet, jakýkoliv rozvoj přináší „problém“ – nové obyvatele, obtěžování těch stávajících. Vystavuje se nebezpečí, že voliči budou nadávat. Neexistuje významná protihodnota. V našem případě máme pro stávající obyvatele jen negativa.
Ale když se staví kvalitně, vzniká dobrý veřejný prostor a občanská vybavenost, tak z toho mají přece benefit i lidé z celého okolí.
Ale musíte jim taky říct: budete tu mít hodně nových sousedů, zvýší se vám tady provoz, zaplní se vaše parkovací místa…
Rozumím. Taky byste mohl dodat: „Zvýší vám to ceny bydlení, protože nemáme žádnou bytovou politiku.“
Ten starosta by zkrátka měl být schopen ukázat, že nová výstavba také pomáhá, a ukázat to na příkladech, jenomže my je nemáme. Z výstavby většina peněz získaných na daních odteče státu, který něco sice vrátí, ale záleží to na něm. Není tam žádná přímá vazba v tom, že by se ty peníze vracely zpátky do toho místa. Já být starosta pražské městské části, tak se všemu bráním, politicky není prozíravé cokoliv podporovat. I v tom vidíme problémy, které působí dohled státu nad městy. Města v Německu, Polsku nebo na Slovensku jsou svobodnější.
V čem komplikuje plánování měst tzv. přenesená působnost státní správy?
Přenesená působnost se projevuje v mnoha agendách. Ministerstvo kultury například přes orgány památkové péče hájí zájmy památkového zákona, ministerstvo zemědělství zase hájí zájmy zemědělského půdního fondu. Při projednávání územního plánu vstupují do hry různé zájmy. Musíte se se všemi těmito orgány dohodnout a mít od všech kladné stanovisko. Takže plán nakreslit tak, aby s ním všichni stoprocentně souhlasili. To je jedna rovina, druhá je samotný proces. My nezpochybňujeme, že veřejné zájmy jsou legitimní a stát je má hájit, ale jsou často protichůdné a město je kvůli tomu mezi mlýnskými kameny. Navíc témata, jako je bydlení, v tom systému nejsou definovaná jako veřejný zájem, takže byty jdou při tomhle dohadování často první stranou. Veřejný zájem nedefinuje, kolik školek nebo bytů se má stavět, neříká nic o kvalitě veřejných prostranství. Nic z toho, co vás jako obyvatelku zajímá, není považováno za veřejný zájem.
Podle mě má existovat nějaký nástroj, jak tohle veřejným zájmem udělat, a musíme mít možnost se v jeho jménu od těch různých stanovisek odchýlit, pokud to bude dávat smysl. Žádný z těch v současnosti definovaných zájmů nezaručuje dobrý výsledek. Proto jsme přišli s tezí, že by město, které má volené zastupitelstvo, mělo mít možnost se od těch veřejných zájmů odchýlit, a v některých případech například říct, že převažuje jiný veřejný zájem. Že už by nemuselo splnit všechny požadavky dotčených orgánů. To by podle mě byl nástroj, jak veřejné zájmy posadit k jednomu stolu.
Takže podle vás by stanoviska dotčených orgánů měla být jen doporučující?
Zkusím to vysvětlit lépe. Dneska, když vám dá dotčený orgán stanovisko k dokumentaci, vy to podle něj musíte opravit. Právo veta má jedna strana, a to jsou všechny tyto orgány, kterých jsou desítky. Kdyby se alespoň ty orgány domluvily mezi sebou a předložily jedno společné stanovisko, tak by to celý proces usnadnilo. Ale tak to není. No a potom jde o roli pořizovatele, to znamená, že je to stát, který ten proces řídí. Podle nás by to pro obce, které si nejsou schopny zaplatit servis pořizovatele, dál měl dělat stát, ale pokud na to město má svůj aparát, tak má mít možnost např. územní plán pořizovat samo. Má si ta jednání vést. Město má větší motivaci, aby plán obstál u státního přezkumu, bude se víc snažit vysvětlovat, aktivněji hledat jednotlivá řešení, a motivace doručit ten výsledek je hrozně důležitá. Ono to udělá rozdíl, jestli tu věc potřebujete včas doručit, nebo máte k řešení stovky dalších věcí, jako mají státní úředníci. Podle mě je tohle jednoduchá věc, která se dá udělat rychle.
Takže to posouzení veřejného zájmu by bylo jen na městě. To znamená, že by plánování odpovídalo programovému prohlášení vedení města, nebo čemu konkrétně?
Je to o vyvážení dnes nerovného vztahu města a státu. Města by měla mít možnost do plánu vkládat zájmy, jako je bydlení. Veřejný zájem je přece společenská dohoda. Máme zastupitelstvo, to je demokraticky zvolené, je to reprezentant města, kterého právě pro tohle lidi zvolili. Dneska je to tak, že město v návrhu plánu říká, co by chtělo a dotčený orgán mu odpoví „ne, bude to takhle,“ a nemusí to nijak odůvodňovat. Město to musí splnit. No a kdyby se to změnilo tak, jak chceme my, tak bychom měli možnost říct: díky, ale tyhle konkrétní věci nesplníme, protože tu převažuje jiný veřejný zájem. No a stát by pak mohl říct „dobře, jdeme k soudu.“ Jen v tu chvíli už on musí vysvětlovat proč.
Předpokládá to, že město je rozumné, ale co když nebude? Jak potom bude možné města kontrolovat, jestli se drží zákonů?
Dneska ale stát taky nikdo nekontroluje. Tady existuje svatá víra ve stát, že všechno strašně dobře kontroluje. Ale kdo vykládá u nás zákon? Pouze a jedině soud. Ne úředník ministerstva. Momentálně je ta praxe už úplně zdivočelá. Je tu strašně moc vykladačů zákona a my jsme přesvědčeni, že tak to je dobře. Ale není. Přece jeden úředník, kterému se často do rozhodnutí promítá třeba osobní vkus nebo názory, nemá vykládat zákon. Město má přece zastupitelstvo, které ho reprezentuje. A to pak má srazit paty před jedním úředníkem? Který toho má na stole tuny? Ten, když s jakýmkoliv záměrem nesouhlasí, to ani nemusí vysvětlovat. Nemůžete to nikde napadnout. Co to má společného s demokracií? My chceme jen, aby když to bude chtít shodit, dokázal u soudu, proč to chce shodit.
Pokud se rozhodneme dát víc moci městům, tak by ale samosprávy měly být zároveň ochotnější komunikovat s místními komunitami, dnes přece úplně chybí participativní principy. Když chce dnes nějaká komunita upravit parametry nějaké výstavby, tak často jen marně vystupuje na zastupitelstvu, aniž by byla vyslyšena.
Říkáte správnou věc, ale jsem přesvědčen, že jsou to spojité nádoby. Dneska, když politik udělá dohodu s občany, tak nemá nástroje, jak doručit výsledek. Je opět závislý na dotčených orgánech.
Spíš jsem měla na mysli posílení participativních procesů, to u nás není vůbec téma. Když říkáte, že mají města dostat více moci, tak by dávalo smysl také posílit jejich propojení s voličstvem.
No ale ona veřejná kontrola dnes není malá, nejsou devadesátá léta. Praha v posledních letech zapojuje své obyvatele do všech procesů, kde je to umožněné zákonem. Při projednávání nového územního plánu jsme například schválně maximalizovali lhůty pro vyjádření.
No ale pořád mohou lidé ovlivňovat rozvoj svých sousedství jen velmi málo. A chystaná novela stavebního zákona má ještě omezit jejich možnost se vyjadřovat v procesech povolování staveb.
To už ale trochu skáčeme. Z územního plánování do územního řízení. Myslím, že politik má mít zákonnou možnost dohodu s lidmi udělat a naplnit ji. Často jsme ale svědky toho, že lidé celý proces zpochybňují, protože politikům nevěří. Tady panuje přesvědčení, že když je ten politik špatný, tak ho stát donutí chovat se dobře, ale ono to tak vůbec není. A naopak politici, kteří chtějí něco opravdu změnit a zapojit obyvatele, a je jich čím dál tím více, dostávají od toho zastaralého systému „přes držku“.
Jenomže, když si analyzujeme ten současný stav, tak Pražané nejsou moc zvyklí na to, že by s nimi politici komunikovali a vysvětlovali jim, jaký nový kus města vznikne, jakou bude mít podobu, kolik tam bude bytů a proč. To se začíná dít až teď v souvislosti s Pražskou developerskou společností. Pozemky jsou často už v rukou developerů, kteří si na nich stavějí, co potřebují pro svůj zisk. Politici se pak někdy snaží na nějaké omezené ploše, která jim zbývá, dosáhnout výstavby školky nebo bytů, anebo se nesnaží o nic. Takže my bychom potřebovali nejenom silnější participativní procesy, ale taky nástroje, jimiž by politici lépe kontrolovali soukromý sektor, který ve městě staví.
My jsme jen plánovači, a proto mluvíme o tom, co se z našeho pohledu v těch pravidlech, jaká máme, změnit dá. Říkáme jen, že územní plán by měl být svobodnější pro politiky, má to být pracovní nástroj obce, který je jí uzpůsobený. Pak teprve ona může dávat pravidla soukromému sektoru. Pak by to prostředí bylo daleko čitelnější a stabilnější.
Prezentace CityDeal často obsahují argument, že vaše požadavky jsou vedeny snahou pomoct špatné bytové situaci. To je ale podle mě vedené logikou, že bydlení pomůže, když se bude víc stavět. Ono ale jen více stavět nebude stačit. Důležité je, co a pro koho se bude stavět. Po světě je hodně měst, kde se staví rychle a ceny v nich rostou stejně jako v Praze.
Ano, je to komplexnější téma, vedou se o tom debaty po celém světě. Ale vy nezařídíte jedním zákonem, v našem případě stavebním, lepší stav. Je to jen jeden z nástrojů, jak se společenská dohoda buduje. Každopádně ho ale zlepšit potřebujeme, hodně lidí si myslí, že jde o něco, co nás má zajímat jednou za život, když si stavíte dům, ale přitom to je jeden ze základních nástrojů, který určuje, jak se dohadujeme a společnost budujeme. Ten současný naše dohadování dělá nesrozumitelným, znesnadňuje ho.
Ještě se zeptám, jak moc je ta cesta česká a jak moc inspirovaná zahraničím.
Je to česká cesta. V totální umírněnosti toho návrhu. Kdybychom chtěli pravidla nastavovat podle jiných měst v zahraničí, tak by ta zdejší debata opravdu byla o armageddonech a anarchii a utržení měst ze řetězu, takže my jsme se porozhlédli kolem sebe, jak je to jinde, a pak jsme tu ideální představu stáhli na deset procent. Starosta Paříže třeba podepisuje stavební povolení. Šéfem státní správy ve Francii v těch daných obcích je starosta. U nás by tohle nikdo nechápal. Lidi by hned namítali, že bude zkorumpovaný, že na tohle je potřeba nezávislý státní úřad. I Polsko v tomhle udělalo velkou reformu během vlády Donalda Tuska. Německý systém je tady brán za hrozně divoký, Rakousko má města také svobodnější, a přitom kořeny stavební legislativy máme společné. Podotýkám, že Vídeň má stavební zákon z roku 1930, svůj vlastní.
Míra místní nedůvěry nepochybně vychází z toho, jakým způsobem se Praha po revoluci spravovala. Nemáme kus města, na který bychom mohli ukázat a dát ho za příklad.
To máte pravdu, ale byla to státní správa, která doručovala tu porevoluční změnu. Dneska už města mají své aparáty, ale ty nemohou být aktivní tak, jak by chtěly. Ano, není tu žádný příklad, aspoň kousek území, pár bloků, kterých by bylo postavených podle jiných pravidel. Experimentální území, jaká dělají běžně v Německu. Třeba HafenCity v Hamburku je postaveno v rozporu s územním plánem. Řekli si tam, že tohle místo potřebují postavit jinak a pak si po kolaudaci měnili uzemní plán, aby to nemátlo. Francie to takto dělá taky, my se ale bojíme dělat i ty experimenty. Museli bychom si vždycky polovinu rozpočtu vyhradit na pokuty, aby se to u nás dalo zrealizovat.