Foto Arpingstone, Wikimedia Commons
Návrh stavebního zákona i přes tvrdá karanténní opatření předminulý týden prošel prvním čtením. Kromě vládních stran ho podpořili komunisté a SPD. Vládě očividně nevadí demokratický deficit – v důsledku hygienických opatření smí být přítomno pouhých sto jedna poslanců a všechny výbory sněmovny jsou nyní neveřejné – a nevadí jí ani to, že samotná ministryně pro místní rozvoj Klára Dostálová nemohla zákon ve sněmovně předložit. Je totiž doma v karanténě s pozitivním testem na covid-19. Vzal to za ni ministr průmyslu a obchodu a současně i dopravy Karel Havlíček.
Ministerstvo pro místní rozvoj a vláda zacházejí s návrhem stavebního zákona jako s protikoronavirovými opatřeními: metodou pokus–omyl.
Věcný záměr z pera Hospodářské komory ČR kritizují nezávislé organizace i rezorty a také obě komise legislativní rady vlády, která navrhuje projednávání návrhu zákona přerušit. Ministryně spravedlnosti Marie Benešová, která je zároveň předsedkyní legislativní rady, však svým kladným stanoviskem kritiku smetla. S tím, že vznesené námitky bude možné dořešit v paragrafovém znění. V oprávněných a zásadních kritických stanoviscích přitom nejvarovněji zní upozornění Bezpečnostní a informační služby na korupční potenciál připravovaného zákona a také varování Nejvyššího správního soudu, že návrh zákona „jednostranně posiluje pozici investorů na úkor práv vlastníků dotčených i sousedních nemovitostí a územních samospráv, jakož i na úkor ochrany dotčených veřejných zájmů“.
Ministerstvo vnitra v dopadové studii vyčísluje ztráty způsobené poklesem HDP v důsledku reorganizace státní správy, která způsobí paralýzu systému na dvanáct až osmnáct měsíců, na desítky až dvě stovky miliard korun. I přes takto závažnou kritiku dostal věcný záměr v červnu roku 2019 ve vládě zelenou a příprava pokročila do dalšího kola – totiž do paragrafového znění.
V rozporu s pravidly, která si vláda stanovila
Zásadní připomínky v mezirezortním připomínkovém řízení k paragrafovému znění podalo 55 z 63 dotčených míst. Týkaly se především převedení kompetencí ze samosprávy na státní správu, rozsáhlé reorganizace a centralizace stavebních úřadů, rušení závaznosti odborných stanovisek hygieny, požární ochrany, ochrany životního prostředí, památkové péče a dalších. Předmětem kritiky je i mechanismus fikce souhlasu – když úřad nerozhodne do třiceti dnů, je žádost schválena – a také oslabení práv vlastníků, kteří nově nebudou moci podávat námitky ani v procesu projednávání územního plánu, ani v územním řízení.
O tom, jakým způsobem s nimi bylo naloženo, svědčí přehled vypořádání připomínek v předkládací zprávě pro vládu, z nichž 360 je vyřešeno rozporem s příslušným orgánem. Navíc se paragrafové znění rozchází dokonce i s vlastním věcným záměrem zákona – návrh je tak připravován v rozporu s pravidly, která si vláda sama stanovila. Věcný záměr jako by byl cárem papíru a zásadní připomínky a argumenty kritiků obtížným hmyzem. Nevadí, bude líp, jedeme dál – návrh zákona jde do prvního čtení.
V něm neprošly opoziční návrhy na přerušení projednávání do přítomnosti ministryně Dostálové ani na vrácení návrhu zpět na ministerstvo k dopracování. Lhůta na projednávání ve výborech byla stanovena na sto dní. Těsně neprošel návrh, aby garančním výborem byl výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj, a místo toho jím byl zvolen výbor hospodářský, v kterém je pro vládu příhodnější rozložení sil – z dvaceti tří členů je deset zástupců ANO, po dvou zástupcích mají ČSSD, SPD a komunisté. Dále má být návrh zákona projednán výborem pro veřejnou správu a ústavně právním výborem, výborem pro životní prostředí však nikoli – tento návrh neprošel a ostatně ani ministr Brabec nebyl přítomen, a nemohl tak hájit zájmy svého rezortu. Jediný, kdo uhájil pozice „svých“ odborníků – totiž závaznost stanovisek památkové péče –, byl ministr kultury Lubomír Zaorálek.
Oslabení samospráv
Nejvíce výhrad opozičních poslanců směřovalo k centralizaci státní správy a oklešťování práv samospráv. Návrh zákona se totiž v tomto ohledu od paragrafového znění zveřejněného v připomínkovém řízení ještě výrazně změnil v jejich neprospěch – značná část kompetencí má nově připadnout státní správě, samospráva tak bude výrazně oslabena v rozhodování o území. Nově bude například o zrušení stavební uzávěry či vyjmutí půdy ze zemědělského fondu rozhodovat pouze stavební úřad.
Opoziční strany (Piráti, ODS, TOP 09, STAN a KDU-ČSL) proto připravují společný komplexní pozměňovací návrh. Podle místopředsedy ODS Martina Kupky je jedním z hlavních problémů předkládaného zákona zřízení nového Nejvyššího stavebního úřadu, což by znamenalo přesun tisíců úředníků, který by způsobil dočasnou paralýzu systému a ve výsledku ohrožení výkonu stavební správy v ČR. „Nejhorší je, že i oslabuje ochranu veřejných zájmů, možnost odvolání či kontroly veřejností,“ říká předseda Pirátů Ivan Bartoš. „Vlivem kompromisů a ústupků už legislativa dávno nemá vnitřní systém a logiku, je to jen slepenec snažící se vyhovět vzájemně neslučitelným požadavkům.“
Kuriozitou je, že kromě opozice připravuje historicky snad vůbec poprvé komplexní pozměňovací návrh i samo ministerstvo. Čtete dobře: ministerstvo připravuje velký pozměňovací návrh vlastního zákona. Ministryně Dostálová slibuje, že v něm vyjde vstříc velkým městům a vrátí jim částečně jejich pravomoci včetně možnosti mít své vlastní stavební předpisy.
Vědomě tvořený paskvil
Je možné, aby výsledkem projednávání těchto či případných dalších pozměňovacích návrhů (i když v neveřejných výborech) vznikl kvalitní zákon? Tak zněl dotaz adresovaný zkušenému legislativnímu právníkovi, který si s ohledem na své zaměstnání přál zůstat v anonymitě: „Když se připravuje nový zákon, tak orgán, který ho připravuje (většinou ministerstvo), má tým právníků, kteří musí vymyslet celý propracovaný systém, aby to vše fungovalo mezi sebou. Je to komplexní provázaná síť – něco jako organismus. Pak to jde do vlády a předkladatel i zpracovatelé se děsí, jaký bordel v tom nadělají pozměňovací návrhy, že to pak nebude celé fungovat dohromady a bude z toho paskvil. Ale s návrhem stavebního zákona je to jinak, tady ten paskvil jde rovnou z ministerstva, už překládaný návrh je koncepční legislativní chaos. To nějaké pozměňovací návrhy nevyřeší, ty snad mohou spravit nějaký dílčí konkrétní problém, nikoli ten zákon jako celek. A všechen tenhle bordel pod záminkou urychlení územních a stavebních řízení spadne na správní soudy.“
Jak je možné, že zákon, jehož hlavním účelem je zjednodušit a zrychlit povolování staveb, udělá místo toho na úřadech a soudech paseku? Ministerstvo pro místní rozvoj a vláda totiž zacházejí s návrhem stavebního zákona jako s protikoronavirovými opatřeními: metodou pokus–omyl. Chtějí zrychlit. Bez analýz, bez znalosti praxe a bez pochopení toho, proč je proces výstavby pomalý.
Jmenujme několik problémů současné praxe: na stavební úřady jsou podávány žádosti s nekompletní či jinak vadnou dokumentací anebo v rozporu s územními plány či předpisy; na úřadech je personální podstav; řada investorů neumí dobře zvládnout časový management přípravných fází stavby; projekty jsou často měněny a spekuluje se s investičními záměry; když už se začne stavět, nedokonalá organizace výstavby a výrazný nedostatek pracovních sil ve stavebnictví zpomalí stavbu o řadu měsíců. Tyto a další faktické příčiny vláda nezná. Analýzu nemá a ani si ji nezadala. Je přesvědčena, že za pomalost výstavby a drahé byty mohou úřady a závazná stanoviska dotčených orgánů, popřípadě neziskové organizace. A tomu je nutné zatnout tipec. Že nemáme analýzy a data? Nevadí. Máme řešení.
Potřebujeme vůbec nový stavební zákon?
Vraťme se ale na chvíli na začátek – totiž k platnému stavebnímu zákonu a k potenciální nutnosti jeho nahrazení. Je tento zákon opravdu tak špatný? Současný zákon z roku 2006 vznikl z potřeby nahradit zákon z roku 1976 (i když po revoluci novelizovaný) a uvést náš systém stavebního práva do souladu s právními principy Evropské unie. Především měl přizpůsobit náš systém územního plánování demokratickým standardům EU, posílit roli veřejnosti a samosprávy v projednávání územně plánovací dokumentace (ale i vymahatelnost práv vlastníků) a s tím spojený dohled nad rozvojem území. Proto dnes máme důsledně rozdělené kompetence mezi státní správu a samosprávu při pořizování územních plánů i při dalších úkonech. Jak ve své kritice upozorňují zástupci velkých měst, návrh stavebního zákona nás vrací o patnáct let nazpět. To se však týká pouze územního plánování. Rozvratem systému státní správy, omezením práv vlastníků a kompetencí a zodpovědnosti samosprávy nás vrací dokonce před rok 1864, kdy stavební řád pro Čechy (1869 stavební řád pro Moravu) udělil práva sousedním vlastníkům, oddělil role státní správy a samosprávy a svěřil ochranu jednotlivých veřejných zájmů příslušným odborníkům a jejich vyjádření.
Platný stavební zákon, jehož principy a systém pravidel nebyly vůbec špatné, byl však od roku 2006 už čtyřiadvacetkrát novelizován a s každou další novelizací se stával složitějším. Nový zákon měl přinést zjednodušení, ve výsledku je však ještě složitější než platný zákon, a to nejen v počtu paragrafů, ale především v systému – tedy spíš chaosu –, který zavádí. Byrokratické překážky totiž neodstraňuje, ale pouze přesouvá jinam.
Kukaččí vejce
Návrh zákona svorně kritizují akademici, profesní organizace, samospráva (velká města i malé obce), ministerstva a další složky státní správy, soudy, a dokonce i soukromí vlastníci a část developerů. Ruce pryč od něj dala už i Hospodářská komora, která ho připravila. Návrh je jako kukaččí vejce. Proč tedy zákon, jejž nikdo nechce a který nepřinese ani tu jedinou věc, jež je stále dokola omílána, totiž zrychlení výstavby a zjednodušení povolovacích procesů, přesto bude schválen?
Chce ho totiž jeden muž – premiér Andrej Babiš. Jeho voliči zatím netuší, že nepřinese slibované urychlení výstavby, natož dostupnost bydlení. A netuší ani, že jim vezme jejich práva. Až jim po roce 2022 vedle rodinného domu vyroste třeba dvanáctipatrový bytový dům anebo výrobní hala, budou se divit – obzvlášť tomu, proč nemohou svá práva hájit ani v územním řízení.
Třicet let po revoluci se dostáváme do situace, kdy místo toho, aby byla role vlastníků a veřejnosti v rozhodovacích procesech posilována, je omezována i role volených samospráv coby jejích zástupců. Namísto vyztužování demokratických principů je připravována centralizace moci. Ta bude prosazována pod záminkou urychlení výstavby, které je prezentováno jako všelék na ekonomickou krizi, způsobenou koronavirovou pandemií. Zkuste ale léčit pacienta s rakovinou elektrošoky…
Autorka je architektka.